范云六等：我国转基因生物安全管理成就及改进措施
中国农业科技导报,2012-09-05,作者：范云六 黄大昉 彭于发
一、我国转基因生物安全管理取得的成就
我国政府近年对农业生物安全问题给予了愈来愈多的重视，目前已制定了一系列涉及不同生物安全问题的专门或相关的法律、法规和政策，科研投入不断增加，相关研究工作已经全面展开并取得了初步成果，防控体系建设也取得了明显的成效。总的说来，我国农业生物安全问题已经引起社会的广泛关注，并列入各级政府部门的工作计划或议事日程，农业生物安全开始步入规范管理轨道，对农业生产与科技水平的不断提高和经济、社会的发展起到了重要的保障作用。具体成就如下：
1.较早制定了转基因生物安全法律法规
我国是世界上较早制定并实施转基因生物管理法规的国家之一。自1993年国家科委制定基因生物安全管理的指导性文件以来，农业部在1996年正式实施《农业基因工程安全管理办法》以对转基因生物的研究试验进行安全性评价和管理；2001年国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》(以下简称《条例》)，从研究试验到生产、加工、经营和进出口各环节对农业转基因生物进行安全管理；2002年，农业部又发布并实施与《条例》相配套的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》；随后，卫生部发布了《转基因食品卫生管理办法》，自当年7月1日正式实施。2004年，为了对进出口产品进行安全管理，国家质检总局发布了与进出口安全管理相衔接的《转基因产品进出境检验检疫管理办法》。
《农业转基因生物安全管理条例》及相关配套规章的制定和实施，对农业转基因生物的生产、进口、检验检疫、审批、标示与审查等进行了规范，为我国生物技术与生物产业的发展发挥了重要的推进作用。
2.基本明确了转基因生物安全管理的体制机制
根据相关法律法规，我国建立了农业部、国家发改委、商务部、科技部、卫生部、国家质检总局、环境总局等部门负责人组成的部级联席会议制度。农业部作为全国农业转基因生物安全监督管理部门，成立了领导小组，设立了农业转基因生物安全管理办公室，负责农业转基因生物评价管理工作；组建了国家农业转基因生物安全委员会，负责农业转基因生物评价工作。
目前我国已建立了转基因生物安全管理行政许可制度。转基因生物的试验审批、标识审查认可、境外进口申请、境外研发申请、安全证书申请、材料人境审批、转基因消费品进口审批、加工资质审查、技术检测机构认定等已列人国家行政许可事项。
3.建立并有效实施了安全评价和审批程序
自1996年转基因管理法规实施以来，农业部共批准进行各类转基因生物安全性评价中间试验974项(次)、环境释放369项(次)、生产性试验228项(次)、商业化生产32项(次)、颁发安全证书1110份。迄今，已批准生产应用的转基因产品未发现对健康和环境产生不良影响。
4.转基因生物安全评价研究取得可喜进展
我国“十五”以来相继在国家重点基础研究发展计划(973)、国家高技术研究发展计划(863)、国家自然科学基金、科技部“转基因植物研究与产业化专项”、国家“转基因生物育种”重大专项，以及农业部、国家质检总局等相关计划中启动了多项涉及转基因生物安全的科研项目。目前我国转基因生物安全性的研究队伍已经初步形成，有关技术支撑体系正在逐步建立和完善，转基因生物安全评价研究全面开展并取得了一批国内外瞩目的研究成果，为我国农业生物技术研究开发和产业化提供了保障。
经过近20年的努力，我国已初步形成了从基础研究、应用研究到产品开发的转基因生物技术体系，已成为全球为数不多的、真正拥有转基因生物自主研发能力的国家之一，在发展中国家处于领先地位，某些领域已达到国际先进水平，拥有一批具有自主知识产权的研究成果。
二、我国转基因生物安全仍需完善
尽管我国农业生物安全管理取得了显著成效，但仍然难以适应我国经济、社会进一步发展的迫切需求，同国外发达国家比较，更有相当大的差距。转基因生物安全已建立了一整套法律法规和管理体系，但须在转基因生物发展战略与认识统一的基础上修订完善，以进一步适应转基因育种产业的发展。具体问题如下：
1.现行安全审批法规部分内容要与时俱进
现行的法律法规要积极鼓励和促进转基因研究，加快其产业化健康发展，管理上不要进行约束，使其健康有序的发展。目前，转基因生物育种已被列为我国新兴战略性产业。为了加快这一产业发展，国家于2008年正式启动实施转基因生物育种重大科技专项。目前制约发展的瓶颈在于现行的转基因作物品种审定与安全评价之间缺乏同步配合与协调，与新品种生产应用实际以及国际通行做法不相适应。现行法规的某些内容仍需完善，增加可操作性，明确责任与权力。
2.管理体制机制有待改进完善
首先，建立的部级联席会议制度负责研究、协调农业转基因生物安全管理工作中的重大问题，但在具体的管理和执法工作中难以做到部门间的协调，因此难以形成协调统一的管理机制。如转基因林木与果树的生物安全评价分属不同部门，实际上是各管各的，无法取得一致。此外，目前相关转基因安全管理部门在国际立场方面也难以协调形成对外统一口径。
其次，转基因生物安全监管机制仍不健全。各级农业行政主管部门在人员、资金、机构等方面缺乏保障；中央与地方主管部门职责划分仍不够细致。
第三，相关法规规定农业转基因生物安全委员会负责农业转基因生物的安全评价，但其在进行安全评估时考虑非科学因素往往多于考虑科学因素，其职责有待进一步明确。
第四，公众参与及安全评价的信息交流应是转基因生物安全管理的重要环节，但目前还缺乏相应的规定。
3.监管执法仍需加强
目前，在我国已建成的植物病虫害生物学、兽医生物技术、蛋白质工程及植物基因工程、农业生物技术、生物防治、农业虫害鼠害综合治理6家国家重点实验室都承担了转基因生物安全的研究课题。根据转基因生物安全条例实施的需要，针对各类生物安全问题，近年农业部还在不同部门和地区建立和筹建49个各类转基因生物安全监督检验测试中心。虽然初步形成了较为完善的基础设施和研究检测平台，但是如何让这些检测机构与监管执法相配合，有效发挥其作用目前仍缺乏明确的规定和有力的措施。
4.宣传科普工作滞后
转基因产品正在从田间走上餐桌，其安全性为公众普遍关注。为此，建立在公众对政府充分信任基础上的风险评估、风险管理与风险交流机制十分重要。发达国家在推进转基因生物产业化的过程中，都十分重视组织科普宣传，正确引导舆论，为转基因生物产业的发展创造良好的社会环境。我国在转基因生物安全方面信息透明度不够，政府各部门之间缺乏通报协调，政府与公众缺乏信息交流，政策和舆论环境均待改善。当前，由于公众对生物安全的信息主要来自媒体和非政府渠道，很少听到政府和科学界的声音，一些媒体受具有国际利益集团背景的非政府组织影响，对生物安全的潜在风险大肆渲染，误导消费者，并企图影响我国政府部门决策，使得转基因产品的社会接受环境愈加复杂化，也影响了我国生物技术产业的健康发展。
5.对外合作交流有待进一步加强
随着转基因农作物种植面积、产量和贸易量的增加，其国际农产品贸易市场的竞争也逐渐加剧，并且有愈演愈烈的趋势。近年来全球转基因种业持续稳定增长，转基因农产品的出口已直接关系到美国、加拿大、阿根廷、巴西等国家农业经济的发展。目前，我国已成为转基因农产品进口国。转基因玉米、大豆和油菜作为加工原料已大量进人我国，特别是转基因大豆的进口数量已超过我国的生产总量，连续多年超过3000万t，占世界大豆贸易量的1/3，销售额超过10亿人民币，对我国大豆生产及相关产业的发展构成了严重威胁。
近年国际相关组织就转基因生物安全与贸易协定进行了多次磋商。2000年1月29日，《生物多样性公约——卡塔赫纳生物安全议定书》在蒙特利尔召开的缔约方大会上通过。我国政府于2005年4月27日批准加人《生物安全议定书》，并成为缔约国之一。《生物安全议定书》作为一个调解进口国与出口国贸易和环境安全的国际性协定，主要对象是目前贸易量最大的转基因农产品，因其具有与WTO相当的法定效力，使得绝大多数国家都参与了相关条款的磋商。其中的“提前知情同意程序、同意进口的决定程序、食物饲料越境转移程序、风险评估与风险管理、运输和标志、责任赔偿和补救”等条款，已经被进口国用来作为设置技术壁垒的措施和手段。特别是欧盟等国利用自己的技术优势，迅速研制了检测与标识的技术标准，争取在国际贸易竞争中的主动权，为保护本国生物技术发展设置屏障。
2002年我国颁布《转基因植物进口安全管理办法》，宣布对进口转基因农产品实行审批后，立即引起国际社会的广泛关注和农产品贸易市场的波动，中美、中加高层就转基因大豆、油菜贸易问题进行了多次磋商。近年发达国家不断申请向中国出口一些新的转基因产品，及时研究这些产品的安全评价和检测指标，做好前瞻性的技术储备十分紧迫。从日常的进口安全管理的工作量看，仅2004年办理国内外贸易商每一批次的转基因产品进口加工原料用安全证书就达2000多份。
上述情况充分表明，转基因植物安全管理要面对科技、经济、贸易等复杂问题，对内关系到生物技术的发展，对外关系到维护国家权益，责任重大，涉及面广，应急事务多，工作难度大，而目前的管理能力、条件与水平与我国的国际地位还不相适应，必须积极应对挑战，变被动为主动。
三、展望
环顾全球，基因组学、系统生物学等新兴基础科学的飞速进步不断向生物技术领域注人新的活力，转基因技术作为一种定向改良作物性状的手段，与常规育种进行的人工选择本质一样，并无利害之分，同样都是为人类健康服务的，是为国家和社会造福的，因此应积极鼓励和支持其发展，目前转基因作物育种推动经济社会发展的巨大效益正在进一步显现；伴随生物安全管理日趋规范和科学实践的不断积累，公众对有关转基因安全性问题的认识也逐步走向科学和理性，转基因产品已为越来越多的农民和消费者所接受。实践证明，生物技术发展趋势已不可逆转，加快转基因技术同传统育种技术的结合将是我国发展农业的有力手段和必由之路。同时还应看到，转基因作物育种在经历了技术成熟期和产业发展期之后，目前已进入至关重要的、以抢占技术制高点与经济增长点为目标的战略机遇期，我国转基因生物育种的发展正面对基因、人才和市场的国际竞争的巨大挑战。
