农业供给侧改革：关键在理顺政府和市场关系

在农业供给侧结构性改革的元年——2016年，中国的粮食总产量止步于十二连增，出现回落。不过，这一产量仍为历史第二高位，属于丰收年。于去年12月召开的中央农村工作会议，为2017年农业工作定下了总基调，即深入推进农业供给侧结构性改革。

3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告（下称“报告”）时，将促进农业稳定发展和农民持续增收作为2017年重点工作任务之一。报告称，要深入推进农业供给侧结构性改革，完善强农惠农政策，拓展农民就业增收渠道。

推进农业供给侧结构性改革，并非简单地调整种植结构，其主要目的在于从整体上提高我国农业的综合效益以及提高农产品的国际竞争力。这就需要调好调顺调优农业结构。关键也在于理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。

从追求粮食产量到追求粮农利润最大化

当前，我国农业正面临着一系列新挑战。

国家统计局公布的数据显示，2016年全国粮食总产量较上一年出现0.8%的回落。主要原因在于播种面积的减少和单产的下降。前者的影响因素占33.2%，后者占66.8%。

国家统计局农村司高级统计师黄秉信表示，粮食播种面积减少的主要原因是各地针对粮食品种的供需矛盾，主动优化农业生产结构和区域布局，适当调减非优势区玉米种植面积，采取“玉米改大豆”、“粮改饲”和“粮改油”等措施调整农业种植结构。粮食单产下降的主要原因，一是玉米等高产作物种植面积减少，二是2016年全国农业气象灾害较上年偏重，部分地区受灾较重。

出于对粮食安全的高度关注，长期以来，中国政府一直有追求粮食高产量的冲动，当然连续十多年来粮食增产的运行机制，也使得产量增加有惯性因素。在粮食短缺时，追求粮食高产无可非议。然而，当下高产量、高进口量、高库存量“三高”并存，意味着农业结构出现了问题。业内认为，中国应从追求粮食产量过渡到追求粮农利润最大化。这就要求农民生产出的粮食有最佳的质和量的结合，更好地满足民众对粮食的需求。

中央也明确提出，新形势下农业的主要矛盾，已经由总量不足转变为结构性矛盾，表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。今年全国两会期间，全国政协常委、经济委员会副主任陈锡文就解释称，我国农业生产能力在不断提升，但有些品种需求持续增长，自身的产量却在下降，如大豆，不得不严重依赖进口；有些品种却供过于求，如玉米，库存已超过一年的产量。原因在于：国产大豆产量低、效益差，农民不愿种，因此只能把市场让给进口大豆；有些品种生产成本高，如玉米，价格无法与国际市场竞争，市场就被进口玉米及其替代品夺走了。

效益低和竞争力弱，成为我国不少农产品都普遍存在的突出问题。陈锡文认为，推进农业供给侧结构性改革，就是要通过科技创新和体制创新，着力解决这两个问题。

前述中央农村工作会议提到，要把农业结构调好调顺调优。这一提法也被业内解读为农业供给侧结构性改革的具体举措。“好、顺、优”作为改革的标准，包括适应市场需求、为降成本发展适度规模经营、去库存理顺农产品价格形成机制、优化区域结构和产品结构等。

调结构的“三个优化”

当前国内存在的“三高”矛盾局面——过剩与短缺并存的结构性农产品供应格局，造成了资源及资金的巨大浪费。中央已经明确提出，要理顺政府和市场的关系，推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，并为之提出“三个优化”的应对之策，即适应市场需求，优化产品结构；发展适度规模经营，优化经营结构；立足比较优势，优化区域结构。

针对“三个优化”报告也提出了具体要求，在优化产品结构上，要增加优质绿色农产品供给；在优化经营结构上，要发展多种形式的适度规模经营；在优化区域结构上，要适度调减玉米种植面积。

今年全国两会期间，陈锡文接受媒体采访时表示，当前土地流转的速度跟农民转移进城的速度相比并不慢，如果要脱离农民减少的速度去推动土地的流转，可能就会脱离实际。中国要发展像美国那样的大农场，始终不太现实，必须要强调多种经营，除了土地流转集中规模经营以外，还要发展新的形式。这是中国特色农业现代化的必由之路，离不开农业保险有力保障。

他认为，适度规模经营的多种形式，至少有两种，一种是土地流转，当前土地的规模经营还得追求，尽管是一个很长的过程，但要创造条件慢慢推进。另外就是要强调服务的规模化。最典型的就是麦收，机械化收割达到95%左右，原因就在于联合收割机的跨区作业，使得小块经营土地的农民可以花少量费用享受到现代机械设备所带来的便利，而且大型机械设备也得到了充分的利用。这是一个双赢的局面。

深化农村改革成农业发展重点

在深化农村改革中，既要稳步推进农村集体产权制度改革，深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利。同时，又要健全农村“双创”促进机制。当前政府鼓励多元群体到农村施展才华，也是当下经济发展阶段发展农业、解决就业的政策导向。

前述“发展多种形式适度规模经营”仅是土地制度改革中关于土地流转“三权分置”中的内容，更丰富的土改实践还包括：承包地经营权抵押贷款、宅基地使用权抵押贷款以及征地制度改革等。业内认为，本届政府上任以来，农村土地改革一直沿着明晰产权扫清障碍推动资本化的思路在稳步推进。经过多年试点，预计2017将进入总结期。

值得期待的是，今年也正好是33个县(市、区)进行土地制度改革试点的收尾之年。其探索试点的经验将为未来的法律提供实践依据。国土资源部部长姜大明在全国两会“部长通道”也明确提到，国土部会同有关部门研究形成了《土地管理法》修正案草案，经批准后，将面向社会公开征求意见。草案充分吸收了改革试点成果，在农村土地征收方面，体现了缩小征地范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等改革经验。在集体经营性建设用地入市、宅基地制度、土地增值收益分配机制等方面都做了相应的规定。

为促进农村“双创”，探索农村集体组织通过出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入的改革措施，已被写入今年的中央1号文件。

任绍敏