程国强：农业供给侧改革的问题与思路

作者： 时间：2016-10-11

国务院发展研究中心研究员程国强，从整个农业的供给侧角度分析了下一步发展的方向。主要汇报两个问题：第一是目前农业供给侧，究竟存在哪些问题；第二是下一步应该怎么改革。

一、农业供给侧的主要问题

从农业供给侧的角度看，我们做出判断的基础，是需要了解整个农业目前正处于一个怎样的发展阶段。随着宏观经济局势的变化，农业也进入了一个新状态，有以下三个显著特征：

其一，根基转变。农业发展的根基在转变。所谓根基转变，主要是整个农业的根基，包括一些经营主体、要素、资源环境、农村的发展。因此，在今后农业现代化的过程中，我们面临的最大考验是谁来种地。面临着农民的老龄化，农业的减业化，农民已经不以农为主，也不以农为生，当然也不以农为业的情况下，地怎么种？究竟谁来建设我们的农村，这是一个重大的考验。

其二，动力转换。农业增长的动力在转换。也就是我们正处在一个农业增长新旧动力转换的阶段，从过去到现在，整个农业的增长叫拼资源、拼投入、拼要素、拼环境，这样一种透支资源环境的发展方式已经走不下去了。究竟什么才是农业增长健康的、可持续的动力机制？这也是我们下一步要改革回答的问题。

其三，农业政策转型。新世纪以来，我们实施了一系列的强农、惠农、富农政策，而且发挥了重大作用，所以农业发展的好形势来之不易。但是，现在部分政策效应呈边际递减的状况，有的甚至是逆向调控，发挥着相反的作用。怎么来优化、调整、转型升级这些政策，使我们的农业增长、农民增收形成新的政策红利，也是现在要回答的问题。在这样的大背景下来看农业供给侧的问题，我们觉得农业供给侧有四个大的方面要关注：

首先，最主要的问题，是我们的农业供给侧结构性矛盾越来越突出，主要包括两个方面：其一，有效供给不足和结构性过剩并存。主要反映在供给和需求不匹配，比如说，国内的大豆缺口是8000多万吨，需要大量进口，但是棉花有大量的库存；现在玉米的库存是两亿吨，超过了一年的产量，稻谷政策性库存超过一亿吨。一方面有大量的缺口，另一方面有大量的过剩，这样一种资源的错配，是现在供给侧最突出的矛盾。

其二，现有供给的结构不适应国内消费需求对品种品质和质量安全的要求。比如媒体上前几年大量被炒作的出国旅行团到处抢购国外的婴儿奶粉；比如棉花，前几年在临储政策的刺激下，大家对品质的关注度不足，更关注产量，我们需要品质更高的棉花但没有；再比如小麦，现在小麦总体上供需平衡，但是我们需要的强筋麦、弱筋麦则没有。

其次，农业的竞争力基础日益弱化。竞争力是一个相对概念，是通过比较优势来表达的，在不同的内部条件和外部环境下比较优势是变动的。现在全世界价格低迷的情况下，凸显了我们的产品价格很高。对中国农业来讲，现在整个竞争力基础在弱化，主要表现在农产品的成本处在一个上升通道，尤其是人工成本的上升、土地租金的上升，使我们的农产品在全球丧失了竞争力的基础。最重要的力证就是，最近几年国内玉米在临储政策支撑下大量地生产，但是由于价格很高，国内消费需求就转向了进口替代产品，包括高粱、大麦、玉米。2015年我们进口国外的产品4000万吨，使我们本应该进入市场流通的4000万吨玉米进入了国库。在总成本和人口成本的关系上，我们注意到最近十年由于人工成本的上涨，经济学里面有一个著名的刘易斯拐点，我们现在就处在这个时期。就棉花的人工成本来说，我国棉花的人工成本在总成本里面达到62%，美国只有4%，其他产棉国成本会更低，这样就显示了我们的竞争力存在比较大的问题，这是我们下一步供给侧改革的主攻方向。

再次，农业资源环境压力越来越大。最近十几年来确实存在一个比较好的势头，我们现在的粮食安全形势是历史以来最好的时期，一方面觉得粮食过剩了，但是另一方面给了我们最坚定的支撑。但应该看到整个粮食的连续丰收，十二连增带来了比较大的环境代价——我们过度地开垦了林地、草原、湿地，包括东北地区等等不该开垦的地区都开垦出来种粮食了。

大家注意到，粮食增产里面贡献最大的是东北地区，品种里面贡献最大的是玉米，这几年通过玉米种植面积的扩大和增产支撑了十二连增，但是带来的后患是对资源的破坏。有些地方缺水却偏偏种高耗水的作物，导致了华北地区、东北地区地下水超采严重，还有对化肥农药的使用超出合理水平。

这里最大的挑战就是，我们这一代人保障粮食安全的生产能力的递减，我们怎样把粮食耕地传给下一代人，怎样促进农业资源的有序利用、可持续发展，是农业供给侧改革的最大挑战。

最后，农民收入保持持续增长的挑战性越来越大。现在农民收入的构成包括四个方面：一是家庭经营务农收入；二是出去打工；三是转移性支付，包括政府补贴、社保；四是财产性的，比如土地出租、房屋出租。

从农业经营收入来看，全球包括中国在内农产品的价格处在一个低迷状态，国内几个主要品种都在去库存。从市场角度来看，价格回升的难度非常大。但从政策角度来看，提价遇到了价格天花板，我们已经没法通过提价来刺激农民增收并保持务工积极性了。在打工收入上我们也面临天花板，整个宏观经济形势开始放缓，特别是在产业升级的背景下农民的就业相对比较难，所以要大幅度在务工上增收难度也比较大。再就是转移支付，包括政府给农民的各种补贴，包括种棉种粮的综合补贴等。此外还有财产性的收入，这和土地经营制度有关，如果不释放红利，继续增收很难。但在建设全面小康社会的过程中，对农民增收要求是没有减弱的。从现在起到2020年城乡居民人均收入要比2010年翻一番，就意味着我们对今后的农民增收有一个刚性的约束。在这个背景下，刚性约束的条件能不能实现，也是我们最大的考验。

二、推进农业供给侧改革的思路

供给侧改革从以上四个维度的问题角度观察，究竟该怎么办？今年中央1号文件有一个明确的方向，这也决定包括棉花在内各种商品的政策起点，实际上就是要求整个改革核心要围绕人的需求进行生产，使农产品在供给数量上更充足、品种和质量上更加契合消费需求，形成结构更加合理、保障更加安全的供给。农业供给侧改革和工业领域、制造业领域不一样，我们对它的需求，更可能从供需的匹配度上发力。另外，必须树立大农业、大粮食的观念，优化产品结构、生产结构、产业结构和生产力布局，推动一二三产业融合发展，这也给产业发展带来了新的机会。必须适应消费结构升级的需要，促进农业产业转型升级，为消费者提供品种多样、质量优良的产品供给。从改革重点来看，中央所布局的农业供给侧改革跟整个供给侧改革有重点上的不同，农业改革重点包括“去库存、降成本、补短板”，而少了“去产能、去杠杆”。我们没有提去产能，是因为整个农业的要素本为农业所用，玉米多了是减少玉米不是说整个土地非粮化，所以我们没有提去产能。我们提的是去库存，加快消化过大的农产品库存量；降成本，通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，降低农业生产成本，在价格提不上去、补贴没法增加的背景下，节约成本就是增效；第三叫补短板，农业的短板太多了，我们刚才讲的农业供给侧的四大问题就是四大短板，所以要加强农业基础设施等农业薄弱环节的建设；另外要增加市场紧缺产品的生产。

具体来讲，矛盾很多，问题很多，下一步供给侧改革主要包括两个方面：一是推动政策改革，一是制度创新。我今天重点讲政策改革。

从现实开始，后几年政策调整是重塑农业基础的重要政策，农业改革为农业供给侧改革的关键。因为目前的体系带来的问题非常多，比如说这么多年以来，尤其是从2004年以来都是制定最低收购价，到2008年的临储政策，都是通过价格刺激，带来的问题是价格天花板。如果没有价格政策，国内外的价格是均衡的，国外的产品很难逼进来。另外是产品比价关系的均衡，东北地区农民为什么不愿意种大豆，因为比较利益有问题，根源是种玉米划算但种大豆不划算，这是临储政策导致的。这样就导致农民重量不重质，鼓励打井抗旱、不惜超采地下水、超量使用化肥等等问题。

现在很多的问题，实际上凸显出政策到了该调的时候，因此，在政策改革的方向上应该是促进农产品的供需平衡，重塑竞争力的基础。

从改革的逻辑来看，在改革过程中我们遇到了一些阻力，比如现在要调整价格政策，反对的声音比较强，大家都担心调整价格支持政策是不是会影响到农民的利益。实际上对农业的支持、对农民利益的保护是多种政策工具的组合，而不是说就反映在一种价格支持上。根据国内外的经验，价格支撑政策只是一种选项，实际上还包括各种补贴政策和综合措施。现在供给侧改革有两个天花板。一个是破除价格天花板，供给侧就必须改革价格行政机制。因此，中央在最近几年确定了改革价格行政机制，实行市场定价。就是将现在的临储政策，或者是最低收购价政策退出来，改为市场定价。另一个是黄箱天花板。新疆棉花改革试点的经验给我们提供了很好的样本，我们进行了一个初步的评估，得到了一些令人鼓舞的信息。也就是像棉花这样一种涉及的利益非常复杂、需要突破的难点非常多的产业，改革取得了初步的成功。所以说，棉花目标价格补贴在新疆的试点成功，坚定了我们推动整个价格改革的信心，尤其是新疆试点探索积累了一些行之有效的做法和经验，是值得我们在整个农产品价格行政机制中改革借鉴的。

我们觉得新疆棉花经过两年的改革，最成功的在于棉花由市场定价的机制初步建立，这可以做一个肯定的评估。保护了农民的基本收益，稳定了新疆的棉花生产，至于说棉花面积的下降，那就是产能的问题，我们的优质产能能够保住，不健康的或者超过资源承受能力的产能必须通过价格信号市场手段退出，我们觉得退出调整都是健康的，推动棉花生产转方式、调结构。另外，促进财政补贴效能的提高，过去补贴花费了很多，但是逆反调控产生了相反的作用，使国产棉进入仓库，国外棉花进入市场。现在的政策使效能提高，也提高了整个社会的福利。我们觉得，新疆的这些经验应该在整个农产品价格改革中好好的总结借鉴。我们初步总结的经验大概有三个：

第一，注重顶层设计，强化组织领导。我们认为新疆的改革比较成功，新疆的经验更成功的是新疆非常重视棉花目标价格改革，政策实施过程中的每一个问题能够关注到，得到及时的纠正，有应对的方案，这是其他品种目前没有做到的。

第二，新疆注重根据机制进行创新，制定了完善的配套措施，保证了整个目标价格取得成功的关键支撑。特别是关于加工企业资格的认定制度，专业仓库+在库公检的制度等等。整个政策是一个工具包，是一个政策体系，而不是说退出补贴这么直截了当，这是新疆给我们的重要启示。

第三，构建了改革信息平台。这也是在粮食方面需要总结的。到现在为止，没有一个部门对东北的农村和南方水田的农民这些基本农户的信息有了解，如果缺乏最基本的数据，改革怎么推进？效果是不得而知的。应该说这是新疆的一个亮点，在怎么克服补贴的道德风险上，新疆想了很多办法，并且是行之有效的。所以说新疆试点的做法，坚定了我们推动整个农产品价格行政机制改革的信心。下一步改革，对政策的调整有一个纵向原则，就是定向施策、价补分离、创新调控、综合配套。“三位一体”，就是“退出价格支持”+“收益补贴”+“创新市场”。一旦政策退出，整个市场的平衡关系会打破，因此我们需要新的调控体系，达到重塑农业竞争力基础的目标。抓住了农业改革的关键，今后的两到三年一定会见到成效，新疆的目标价格改革实验已经给我们提供了借鉴。