《河南日报》：土地托管：农业增效农民增收的有效途径

《河南日报》，3月1日：第11版，理论

土地托管：农业增效农民增收的有效途径

□ 许保疆

土地托管是近年来农村土地制度改革中探索出的一种新型经营模式，是在坚持家庭联产承包责任制不变、农民土地使用权不变、农民经营主体不变、农民受益主体不变的前提下，由种粮大户、专业合作社、龙头企业、供销合作社等托管主体按照农民的要求，对责任田实行统一管理、统一服务、统一经营。变一家一户“单打独斗”式农业生产为规模化、集约化、机械化生产，进一步解放和发展了生产力，推动了农业经营方式的转变，促进了农村发展。

目前土地托管还处于起步探索阶段，其发展还面临一些制约因素，主要表现在以下几个方面：

土地托管存在特定风险因素。土地托管主体普遍存在托管规模小、集中连片程度低、农业机械化率不高、现代农业技术水平不强、抵御自然灾害能力差、抗市场价格波动能力弱等问题，这些问题在困扰托管主体规模壮大的同时也制约了土地托管模式的进一步发展。

农业保险作用发挥不够。农业保险对保障农业生产，推动农业的可持续发展具有重要意义。但调查发现，现行农业保险品种覆盖面偏窄，理赔标准比例设置过低，不能弥补托管主体因灾遭受的损失；发生较大自然灾害后，保险公司单方面派出专家勘赔定损，其公正性令人存疑，存在赔付额度与实际损失不符的现象。

托管主体存在资金瓶颈。在托管服务过程中，由于农民和托管主体签订托管合同后，只预付部分托管费或收获后以土地产出折算托管费用，这样一来，托管主体在经营过程中需要自己预先垫付大量的资金用于周转。在当前起步阶段，由于土地托管合同还不具备银行抵押条件，托管主体自身也缺少可以用来抵押的固定资产，因此，目前托管主体缺流动资金、贷款难的问题还比较突出。

农业基础设施配套问题有待解决。由于农业基础设施投入大、建设周期长、回报率低，相关政策保障措施不完善，托管主体在进行农业基础设施建设、进行土壤改良等方面还有顾虑，大多不愿投、不敢投，制约了土地规模化经营的发展。

基于以上问题的存在，推进农村土地托管良性循环发展，还需要相关部门主动作为久久为功：

大力发展农业保险，降低经营风险。在政策制定和资金扶持上加大对涉农保险的倾斜力度，保障保险公司的合理收益，调动其开展“土地托管”保险业务的积极性。加强顶层设计，拓宽涉农保险覆盖面，提高赔付额度，为土地托管持续、健康发展提供强有力保障。引入第三方勘赔定损机制，提高保险公司勘赔定损的公平性和公信力，保护农民合理权益。

强化政策扶持，营造良好环境。建议各级财政在支农资金中安排一定比例，专项用于支持农业社会化服务组织的发展、壮大。探索土地托管合同可抵押属性，完善相关融资贷款机制，尽快解决土地托管主体流动资金不足问题。针对土地托管特点，研究制定有利于现代生产要素进入农业生产领域的相关配套政策，促进先进农业科学技术、农业科技管理人才、农业资本要素、农业市场信息等更多更快地投入农业生产各个环节。做好相关部门在强农惠农富农方面的政策、资金、人才、技术、资源、信息等对接，进一步强化领导，明确责任，集聚各方力量统筹推进土地集中连片托管，助推现代农业快速发展。

加强监管，有效管控土地托管中各种风险因素。建立风险预警机制。对土地托管中可能出现的违约风险、托管方经营风险等要制订详细预案，提早介入。加强顶层设计，减少政策性风险。积极探索在制度层面建立土地托管监督长效机制，明确土地托管中各方的权益责任，加强农村土地托管纠纷调解仲裁体系建设，加大对各方合法权益的保护和对违约责任的追究，避免因非合同约定而产生利益纠纷，对可能出现的风险有一个责任承担的安排。

正确处理政府、托管主体和农民之间的关系。建议各地根据农业发展实际，分两步开展农村土地托管工作。在探索期，土地托管应坚持农民自愿的原则，在市场的主导下，通过政府积极引导，由点及面、逐步铺开。在工作实践中，通过深入研究分析各地开展土地托管的典型做法，探索发掘具有普遍性和适用性的经验规律，总结归纳可复制、可推广的土地托管工作成功模式，逐步将实践经验上升为制度安排。条件成熟后，在充分保障农民权益的前提下，探索推进大面积土地集中连片托管。由政府统一与农民签订长期土地托管协议，政府代表农民作为土地被托管方以公开招标的形式向社会购买托管服务，政府有关部门按照职责分工担负好土地托管各环节管理、监督职责，指导和扶持土地托管主体通过统一整合各类农业生产要素资源，提高劳动生产率，实现农业生产效益的最大化和农民收益的最大化。（作者单位：河南省农业科学院）