一号文件首提“对进口农产品开展贸易救济调查”

来源：中国经营报

日前，2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布。

今年的中央一号文件清晰地表明“健全农产品贸易反补贴、反倾销和保障措施法律法规，依法对进口农产品开展贸易救济调查。”《中国经营报》记者对比往年中央一号文件发现，这是中央一号文件首次清晰、明确地表示要“依法对进口农产品开展贸易救济调查。”

中国农业大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，这是针对美国新任总统特朗普对中国的经济贸易政策的准备。1月初，中国宣布提高对进口美国干玉米酒糟(DDGs)征收惩罚性关税时，中国美国商会政策委员会主席罗斯(Lester Ross)认为，此举以及他所了解到的中国政府考虑的其他调查，都旨在针对特朗普政府可能会采取的针对中国的经济贸易限制措施。

中国是农产品进口大国，其中最重要的出口国之一就是美国。而特朗普从大选开始，到就职至今，对华态度和政策主张饱受争议。中美之间“贸易战”的硝烟味越来越浓，钢铁、轮胎、纺织、晶硅等行业一直是双方调查的重灾区。不过，多位受访专家认为，“贸易战”不会轻易开打。

进口农产品贸易救济调查进行时

今年的中央一号文件提出，要“创造良好农产品国际贸易环境……健全农产品贸易反补贴、反倾销和保障措施法律法规，依法对进口农产品开展贸易救济调查”。

2016年一号文件曾经提出“健全贸易救济和产业损害补偿机制”，以往一号文件在国际贸易方面的主要内容是统筹利用好国内国际市场，完善重要农产品的进出口和关税配额管理，以及促进农业出口、农业企业走出去。

在2017年一号文件发布之前，中国已经开始对一种进口农产品征收惩罚性关税。今年1月初，商务部已经宣布，从2017年1月12日起，中国将对美国干玉米酒糟(DDGs)征收42.2%~53.7%的反倾销税，高于去年9月份初步裁定的33.8%。反补贴税也将提高到11.2%~12.0%，高于去年初步裁定的10.0%~10.7%。征收期限为5年。商务部的公告称，中国国内干玉米酒糟产业受到美国补贴的进口产品的实质损害。

干玉米酒糟是玉米乙醇生产的副产品，中国进口的干玉米酒糟几乎全部都来自美国，主要应用于饲料。奥巴马政府时期，为了促进可再生能源发展，提供优惠支持政策，大力发展玉米乙醇。中国乙醇业在2015年11月份向中国商务部提交了反倾销以及反补贴调查申请。

商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国表示，贸易救济调查是一种常规的、符合WTO规则的手段，今年写入一号文件表明我们持有这种手段。最近几年，国际农产品价格低、进口量基本保持增长态势。“如果进口导致了国内的产业受损，比如东北的大豆种植者认为受到伤害，可以提出调查申请。”霍建国表示，但写入一号文件并不是说我国马上就要对大豆等农产品进口开展调查。

进口依存度上升

我国是农产品进口大国，进口量多年来都保持着增长势头，使得自给率持续下降。

据农业部统计，2016年大豆进口8391.3万吨，同比增2.7%；小麦进口341.2万吨，同比增13.5%；大米进口356.2万吨，同比增5.5%。大麦进口500.5万吨，同比减53.4%，高粱进口664.8万吨，同比减37.9%；玉米进口316.8万吨，同比减33.0%；玉米酒糟(DDGs)进口306.7万吨，同比减55.0%；木薯(主要是干木薯)进口770.4万吨，同比减17.8%。除大豆、小麦、大米等主要谷物，其他农产品进口主要用作饲料和加工原料。

依据2002年发布并仍在执行的《农产品进口关税配额管理暂行办法》，实行进口关税配额管理的农产品品种为：小麦、玉米、大米、豆油、菜籽油、棕榈油、食糖、棉花、羊毛以及毛条。据国家发改委统计，2017年粮食进口关税配额量为：小麦963.6万吨；玉米 720万吨；大米532万吨。这一配额量已经沿用多年，从历年来海关和农业部统计数据看，目前这三类谷物进口尚未超过配额量。

大豆、干玉米酒糟、木薯(后两者主要用于饲料)并不在“进口关税配额管理农产品品种”目录中，意味着进口数量不受限制。

对于玉米及其他饲料原料进口的减少，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊认为，这是玉米收储制度改革的成果。2016年，我国在四省区按照市场定价、价补分离的原则，开展玉米临时收储制度改革试点。“玉米收储制度改革后，国内外玉米价格逐渐持平，到2017年1月，国内玉米价格已经低于国外进口到岸完税价每吨50元，进口玉米的价格优势不再显现。”韩俊表示，很多国内加工企业、饲料企业现在多用国产玉米。

玉米临时收储制度改革促进了种植结构调整。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健在2月6日的新闻发布会上介绍，2016年籽粒玉米调减面积3000万亩左右。

尽管玉米及其替代品的进口量有所下降，但是大豆、小麦、大米的进口量仍在攀升。东方艾格分析师、高级工程师马文峰测算，2016年我国粮食对外依存度仍然高达15.6%，连续两年在15%以上，折合自给率为84.4%，连续两年在85%以下。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008~ 2020年)》中规定的粮食主要指谷物(包括小麦、稻谷、玉米等)、豆类和薯类；在2008年之前近10年，粮食自给率保持在95%左右。

若将大豆剔除，国内谷物自给率96.08%，连续3年低于97%，2015年谷物自给率仅为94.29%，中国谷物进口连续三年占到全球贸易量的6%以上，2016年为6.46%，2015年为9.9%。2016年食用植物油和油料进口折油总量2267万吨，为国内油料折油总量的1.6倍，较上年略有回落，但仍保持较高水平，自给率为38.9%。2016年动物性蛋白进口总量908万吨，自给率降到95.9%，连续四年在97%以下。其中，猪肉进口162万吨，较上年增长1.08倍，进口占到国内生产3.06%，自给率降为97.03%；乳制品进口量225万吨，占到国内总产量为7.5%，自给率降到93%。

马文峰认为，这是因为主要农产品非市场定价导致生产过剩，进口增长，农产品市场化定价机制迫在眉睫。

韩俊表示，2017年，大豆、棉花、玉米的市场定价、价补分离的原则不会变，并将进一步完善小麦和稻谷最低收购价政策，完善的方向是最低收购价水平要合理确定，要能反映市场的供求关系，要增加价格调节的弹性，使不同的粮食品种之间形成合理的比价关系。