黑龙江省依法禁止转基因作物种植——无法可依！

2016年12月16日，黑龙江省十二届人大常委会第三十次会议审议通过了新修订的《黑龙江省食品安全条例》，其中关于转基因作物种植与转基因食品的规定引起了争议。该条例第55规定：“本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物，禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子，禁止非法生产、加工、经营、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品。”有人将此条规定解读为“黑龙江省将全面禁止转基因作物种植”，也有人将此解读为“黑龙江立法全面禁止转基因”，有人则认为“黑龙江立法禁种转基因作物违法”。对该条款内容进行正确的法理解读，很有必要。

一、转基因作物种植——有法可依，监管严格

我国对转基因作物种植管理既有明确的法律依据，亦有严格的监管程序。目前，对转基因作物种植进行规制的全国性法律有《中华人民共和国种子法》及《农业转基因生物安全管理条例》。而黑龙江省人大常委会所颁布的《黑龙江省食品安全条例》中提到的“本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物”中的“依法禁止”，所依据“法”应当是具有全国性效力的法律，因为“禁止种植”是一个国家层面的问题，而不属于地方性事务。

从《种子法》及《农业转基因生物安全管理条例》规定内容来看，在我国种植转基因作物需要经过多个行政审批过程。首先，研发者须通过农业部负责的农业转基因生物安全评价程序获得农业转基因生物安全证书。其次，对于已获得安全证书后要想进行某类转基因品种的产业化，还必须经过品种审定程序。最后，将转基因作物种子卖给农民种植，还需获得转基因种子生产许可证、经营许可证。虽然程序较为复杂，但是通过整个行政审批和严格的监管程序，转基因作物是能够在我国获得合法种植的。

二、黑龙江省立法依法禁止种植转基因作物——无“法”可依

我国当前在国家层面上并未出台任何一部法律禁止转基因作物的种植，黑龙江省立法禁止种植转基因粮食作物这一地方立法在我国无“法”可依。以立法禁止种植转基因作物的国家俄罗斯和法国为例，均是从国家层面立法禁止。2016年，俄罗斯禁止转基因的法案经国家议会批准，总统签署生效，明确除了科学研究用途外，禁止在俄罗斯境内种植转基因植物和饲养转基因动物。孟山都810号转基因玉米曾是欧盟唯一批准成员国种植的转基因作物。作物欧盟的成员国的法国国民议会于2014年4月，即下院表决通过由政府提交的、旨在禁止种植孟山都810号转基因玉米的法律草案，同年5月，法国参议院上院通过该法案。在这两个国家，均以全国性法案的形式明确禁止转基因作物的种植，故两国的地方立法机构自然可以依据生效的法案出台具体的禁止种植转基因作物的地方立法。而我国情况则不同。《中华人民共和国立法法》第72条第1款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”然而，我国目前并不存在全国性的法律、行政法规禁止转基因作物的种植，黑龙江省地方立法超越《中华人民共和国立法法》第8条规定的范围亦没有得到全国人大常委会的授权，其“依法禁止”中的“法”尚不存在，也就无“法”可依，禁止不能。

三、黑龙江省立法禁止非法生产经营加工——多此一举

中国的法包括宪法、法律、行政法规，地方性法规，自治条例和单行条例，同时，国务院部门规章和地方规章，亦有法律效力。“非法”即是违反了上述法律规范的行为。我国的宪法、法律，行政法规和国务院部门规章具有普遍约束力，任何机关、个人都必须遵守。与上述法律规范相违背的行为均应禁止，一旦越权将会受到法律制裁，承担法律责任。而地方性法规和地方规章，则只在该地方行政区域管辖范围内生效。《黑龙江省食品安全管理条例》第55条规定“禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子，禁止非法生产、加工、销售、进境转基因或者含有转基因成分的食品农产品”，其中的“非法”二字显得多余，即无论黑龙江省地方立法中是否有该条款规定，依据《农业转基因生物安全管理条例》中第三章，第四章和第五章的规定，任何违反该行政法规规定进行的生产、经营、加工、销售、进出口转基因产品（食品）的行为均被禁止，没有妥协的余地。而对于违法行为的处罚，即使在黑龙江省内的执法，其法律依据也应是《农业转基因生物安全管理条例》的第六章和第七章，不应适用黑龙江省的地方立法。

四、现有媒体舆论的误读与误导

当前有些媒体对于黑龙江省的此次立法行为有一些观点具有误导性，需要分清。

有人称“我国政府目前是禁止种植转基因玉米、水稻和大豆的，而黑龙江省存在一定的偷种转基因作物现象，《黑龙江省食品安全条例》是把政策重申一遍，有利于树立黑龙江省农业的形象。”国务院2016年8月8日发布的《十三五国家科技创新规划》明确指出十三五期间要加强作物抗虫、抗病、抗旱、抗寒基因技术研究，加大转基因棉花、玉米、大豆研发力度，推进新型抗虫棉、抗虫玉米、抗除草剂大豆等重大产品产业化。可见，在未来转基因玉米、转基因大豆的种植是国家层面的战略布局。黑龙江省此次的地方立法无视国家农业发展的趋势，与国家战略布局相悖。

也有人称“保护黑土地不受转基因污染，给中华子孙后代留下一块非转基因净土，这一直是我们抗转救国一个不得已的重要目标，如今这个目标已经实现了。黑龙江已经立法，效仿比邻俄罗斯，全面禁止转基因。”对于效仿俄罗斯的说法，在上文已有论述，俄罗斯的禁止转基因作物种植是全国性的法案予以明确，而黑龙江省的做法，却缺乏法律依据。

甚至有人认为：“不管是《农业转基因生物安全管理条例》，还是《中华人民共和国种子法》，都是转基因生物和种子的安全法，都不是食品安全法，与转基因食品产品安全审批上市无关。”黑龙江省就食品安全管理进行地方立法，最应该依据的法是《食品安全法》，而《食品安全法》涉及转基因食品的三个条款（第69条，第125条，第151条）均只对转基因食品标示进行了规定，没有对转基因作物的种植进行规定。而《黑龙江省食品安全管理条例》，不仅“依法禁止了转基因粮食作物的种植，还禁止非法生产、加工、经营、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品”，被断章取义为黑龙江省有权禁止转基因作物的种植，或者误读为全面禁止转基因，和该省立法机构或者相关人员的刻意误读不无关系。

有法可依、有法必依，是社会主义法制的基本要求，也是地方政府立法所必须遵守的基本原则。虽然根据黑龙江省官方的表述，此立法行为是为保护黑龙江省传统品种，建立地区品牌。这种促进地方发展的意图无可厚非，但媒体报道黑龙江省立法内容时的误导作用明显：打着“禁止转基因作物种植”幌子，忽略掉“依法”背后的无“法”可依；打着“禁止生产、加工、经营、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品”的旗帜，看不见“非法生产、加工、经营、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品”的违法行为早在相关行政法规中有明确禁止规定的现实，有违法治精神。在法治建设的今天，地方立法中不仅应重视对法治思维、法治观念的培养，也应加强科学素养，科学立法。

作者：刘旭霞，华中农业大学文法学院教授。