中国为何没对美国大豆启动反倾销调查?
近日，美国在WTO投诉中国对国内小麦、玉米和稻米价格过度支持，称“这些计划扭曲了中国的价格，有损美国农户利益，显然超出了中国在加入WTO时承诺的限度。”然而七年前，当美国大豆以低于我国生产成本的价格迅速攻城略地的时候，我国为何没能对其启动反倾销、反垄断调查，合法维护国内农户和企业的利益呢？
国产大豆产业接连失地
大豆是我国第一个放开进口的大宗农产品。2001年中国正式加入WTO前大豆产业还在有序地独自成长。当时国内大豆加工企业以传统压榨企业为主，虽然各加工企业竞争激烈，但规模有限，行业利润丰厚，每吨豆油可以有四五千元不等的利润而且使用的原料以国产大豆为主，进口大豆只用来补缺。
加入WTO后，3%的进口关税根本无法控制蜂拥而来的进口大豆。2003年大豆进口量超过国产大豆产量，突破2000万吨，而当时，国产大豆产业尚缺乏有效的保护。跌得最惨的是2004年的美方期货陷阱，国产大豆产业遭全盘洗牌，外资低价兼并国内压榨企业，控制了大豆进口权，控制了中国85%的大豆实际加工总量，利用垄断地位控制价格打击整个国产大豆产业。2008年我国大豆对外依存度已经超过80%。
2008年国际大宗农产品市场被垄断炒家折腾得大起大落，逼得国家只能加大粮食收储力度。有关税配额管理等措施保护的玉米、麦子、水稻等粮食作物取得预期的收储效果，国产大豆托市收购的效果却十分尴尬，根本无法扭转大豆产业危机的现状。部分内地省份压榨企业便呼吁，政府提高大豆进口关税。
2008年12月19日，财政部公布了我国关税税则调整方案，大豆进口关税没有调整。市场分析人士认为国家不可能把所有的国产大豆全部收入储备库，要消除国产大豆和进口大豆价格的价差，征收反倾销特别关税，提高大豆的进口价格，才是应该使用的重要手段。
2009年美国政府决定对从中国进口的轮胎实行惩罚性关税，由此中美贸易摩擦开始升温。美大豆进口占我国进口总量的40%以上，来自各方面的对美大豆进口贸易反制裁的呼声异常高涨。考虑到中国加入WTO时的承诺，政府不采取提高大豆进口关税的措施，但是当国产大豆产业在美国转基因大豆的挤压下，市场被国外大豆占领，豆油压榨被外资打败，国家储备受到威胁，农民更是苦不堪言。“中国大豆保卫战”越保市场份额越少。
为什么不启动反倾销调查 ？
我们为什么不启用反倾销手段?这种呐喊，在2009年美方贸易保护愈发泛滥的情形下，愈发强烈。
2009年12月15日，中国商务部表示会在职能范围内继续关注进口大豆给国内相关产业带来的影响。
倾销，是指一国（或地区)的生产商或出口商以低于国内市场价格或低于成本在进口国（或地区)市场的低价抛售商品行为。倾销的目的是抢占份额，打败竞争对手，从而获得垄断利润，它造成进口国市场已建立的产业受到实质性伤害或构成这一威胁，或实际上使进口国产业延迟建立。
就大豆产业而言，据美国商务部的统计数据，2007年和2008年对华大豆出口增长率分别达到了62.6% , 76.3%。截至2009年8月6日，中国进口美国大豆1980万吨，同比增长44.53%;中国进口量占美豆出口的55%，较2008年同期增长12%。对此，中国大豆协会副会长刘登高表示进口量如此超常规增长，应该对美国大豆启动反倾销调查。
终究未能等来“合适时机”
当时，国内大部分大豆企业缺乏对WTO基本规则及反倾销等法律法规的认识和了解，缺乏反倾销应诉方面的经验、技巧和专门人才。2004年以来，当国内产业受到实质损害或实质损害的威胁时，国内大豆企业并没有主动申请立案，有些国内大豆企业为了生存主动请求外资兼并。
2005年3月发改委发出行业产能加工能力过剩的警告，这不但未能保护国内企业，反而坚定了外资加速扩张的速度。关键一战，保护国内产业的主要救济手段未实施。
2007年3月中国大豆产业协会组建，2008年和2009年黑龙江大豆协会跟几家油脂企业老板探讨申请反倾销调查，此时的众多国产大豆加工企业情况复杂，他们并没有积极响应，观望情绪浓重。因为有些实力的企业跟外资或进口大豆有千丝万缕的联系，反倾销会伤及其利益。
而缺乏实力的企业根本没有这个意识，他们大都是从作坊发展起来，企业成长程度制约着发展意识的提高，想不到那么远。政府部门也在斟酌目前国家只有700万多吨的储备规模，远远偏离2000万吨的控制能力;如果因反倾销产生贸易争端，进口大豆下降过度，短缺的供给如何解决?
而同为2008年，中国针对美国肉鸡的反倾销调查却顺利启动，这是为何呢？
据海关统计，2008年中国从美国进口大豆1543万吨，价值大约90亿美金，约占中国大豆进口量的四成左右。90亿美元的进口额远远高于中国当年21.68亿美元的输美轮胎。大豆对轮胎，就商战策略看，贸易冲突升级太快。而2008年我国进口美国肉鸡仅为7.77亿美元，占当年中美贸易总额的0.23%。很显然，肉鸡对决轮胎，无足轻重，肉鸡加相关汽车产品回击轮胎，金额基本对等，所以，中国政府对此次贸易争端反击是理性的。
值得注意的是，中国政府此次对美国肉鸡采取的行动，是中国首次对来自美国的农产品启动“双反”调查。除了考虑冲突级别，以下两点对我国以后这方面工作的开展积累了经验。
一是申请工作的准备。选择肉鸡反击就是因为前期准备工作充足，有关协会在接到国内肉鸡企业反应后，用了近半年时间准备相关申述材料，并于2009年8月就正式将申述材料提交到了商务部。
二是补贴的调查。这次调查涉及肉鸡产品的间接补贴。据悉，饲料成本占整个肉鸡生产成本的70%，美国政府通过向大豆、玉米的种植者提供直接补贴降低养殖饲料，进而降低肉鸡生产价格。
跨国公司能够全面控制我国大豆产业的环节，向我国大量倾销大豆，与美国对豆农的巨额补贴息息相关。长期以来，美国政府一直给予豆农每吨37美元的补贴，年补贴总额达25亿美元，相当于大豆年产值的25%。2007年美国的新农业法案更是加大了对大豆的补贴。据测算，美国大豆补贴每压低价格一个百分点，就会使中国豆农年收入减少2.7亿元。对来自美国肉鸡的调查将对进口大豆间接补贴调查积累宝贵的经验。
中美间的贸易摩擦还会继续，而大豆不仅涉及要素禀赋、规模经济、需求与供给、市场规模、产业性质等经济条件，而且牵动贸易政策在内的社会政治环境，更是全球经济一体化下的产业体系的竞争。
中美大豆之争，当然并不仅仅是企业对企业、法律对法律、外交对外交的线性交战。在中美大豆的历史一战中，我们终究没能等来那个足够合适的反击时机。
作者 李建文 原文发表于2010年《中国经贸导刊》
