食品安全法4年后首修订 加大生产经营者惩罚力度

《食品安全法》出台4年后首度修订食品安全将统一监管？

10月29日，国务院法制办公室就《食品安全法(修订草案送审稿)》(下称“送审稿”)向全社会公开征求意见。

从“苏丹红”到“地沟油”，从“三聚氰胺奶粉”到“用硫磺熏制枸杞”……一向奉行“民以食为天”的中国老百姓感到，除了关注《舌尖上的中国》，还需留神自己“舌尖上的安全”。

“‘民以食为天，食以安为先。’食品安全不但关系到人民群众的健康和生命安全，同时也关系到国家和社会的团结稳定。”在由中国消费者权益保护法学研究会、中国卫生法学会和北京首都农业集团有限公司联合主办的《食品安全法》研讨会上，中国消费者权益保护法学研究会常务副会长曹三明透露，“中国的《食品安全法》就是在一系列重大食品安全事故下催生的。”

“现行的《食品安全法》是2009年2月颁布的，为什么一部法律实施不足4年就要修改？正因为我们国家食品安全问题频发，矛盾突出。”全国人大法工委民法室巡视员扈纪华表示，“大家现在‘吃荤要防激素，吃素要防毒素，喝水要防元素’，这些都说明民众极度担忧当前的食品安全。”

“中国的食品安全事故为什么层出不穷？就是因为立法有缺陷。”在中国消费者权益保护法学研究会副秘书长李伟民看来，凡涉及到食品安全的相关监督、检查、管理和处罚，都应明确规定交给权威部门统一管理。

“《食品安全法》规定，一旦发现违法行为，由食品安全监督管理部门按照各自职责进行分头管理。这就意味着食品安全事故，可由质监、检测、工商、卫生部门多头管，谁都可以管就意味着谁都可以不管。”李伟民说。

“我国的食品安全问题与国外不同，国外的食品安全重大事件多是生物性的，如疯牛病等。”北京市食品药品监督管理局应急管理处处长冯源表示，我国的食品安全事故多是人为原因导致，想要彻底改善中国食品安全，必须明确各部门职责，加大管理力度。

对话

仓促立法致4年后再度修订

曹三明：我们国家现行的《食品安全法》是在一系列重大食品安全事故下催生的。2001年“冠生园陈馅月饼”事件、2003年“金华火腿敌敌畏”事件、2004年“阜阳劣质奶粉大头娃娃”事件、2005年“苏丹红”事件、2006年“多宝鱼‘嗑药’”事件、2008年“三聚氰胺奶粉”事件……正是这些社会影响巨大、群众反映强烈的重大食品安全事故促成了2009年《食品安全法》的诞生。

可是为什么在《食品安全法》颁布后，我国重大食品安全事故仍然层出不穷？从2010年的“瘦肉精喂猪”事件到2012年的“死猪肉”事件和“地沟油”事件，食品安全问题屡禁不止。是我们的法律本身存在漏洞？行政监管体制有问题？还是我们的执法力度不够？这些都需要我们去认真思考与研究。

冯源：我曾参与了《食品安全法》的整个修订过程，我当年就认为这项法律出台得非常仓促。但是由于当时出现了“三聚氰胺奶粉”这样的重大食品安全事件，所以急需一部法律来进行约束与规范。

尽管我们国家的食品安全问题形势严峻，但是从食品抽检合格率、制度体系建设和整体工作流程上看，食品安全还是有基础保障的。我国之所以会经常出现重大食品安全事件，是因为有些人在昧着良心干一些非法勾当。

我们国家的食品安全问题与国外有所差异，国外的重大事件多是由生物原因引发的，比如疯牛病等等。而我们国家则是有人在利益的追逐下，故意去实施的一些有毒有害的勾当。想要彻底改善中国食品安全现状，必须从法律角度明确各部门职责，加大管理力度。

因此，这次送审稿中就加大了对有关食品生产经营者的惩罚力度，也增加了对食品安全监管者的法律责任：比如对一些之前只被禁止并无惩罚措施的违法违规行为列出了明确罚则，并把原来对违法违规结果的惩戒改为对违法违规行为的惩戒。

流通环节管理责任尚待明确

李伟民：中国食品安全事故为什么会层出不穷？就是因为谁都可以管就意味着谁都可以不管。既然根据《食品安全法》规定设立国务院食品安全委员会，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任，那么我认为，凡涉及到食品安全的相关监督、检查、管理和处罚工作就应该都统一到食品安全委员会，由现在的多口多头分工负责，改成由权威统一的部门去处理，这样就不会再出现互相“踢皮球”的情况了。

送审稿在第六十七条指出，食品检验机构取得资质后可以从事食品检验活动，我认为，食品检验必须送到由政府在统一规范下设立的权威检验部门，而不能是交给有资质的单位。

如果检验资质是申请审批制度，那么很可能在一个区域内会出现若干个具有检验资质的检验机构，一旦食品出现问题，这些机构都可以进行检验，这就会产生很多歧义、很多标准，甚至很多腐败。

此外，送审稿在第一百零九条规定，违反本法规定，未经许可从事食品、食品添加剂生产经营活动的，由食品安全监督管理部门按照各自职责分工进行分头管理。这就表明，一旦食品安全出现问题，质监、检测、工商、卫生部门都可以来管。

冯源：世界上各个先进国家对于食品安全所采取的管理，既有一元化管理，也有多元化管理。我认为，无论采用哪种管理方式，关键问题在于要明确事权，落实责任。

《食品安全法》中引用了两个概念，一个是食品，一个是供食用的源于农业的初级产品，即食用农产品。然而食用农产品到底是不是食品？两者间到底是什么关系？部门事权应如何划分？这些问题无论是在《农产品质量安全法》还是在《食品安全法》里，全都没有说清楚。也许国家认为已经把事权划分清楚了，但是到了现实执法和行政管理过程中，还是会出现大量矛盾。

另外，《食品安全法》虽然规定了食品相关产品也要管理，但却没有讲清楚具体规定的内容，甚至没有规定罚则和法律责任。送审稿第五条虽然规定，国务院质量监督检验检疫部门负责对食品相关产品生产和食品进出口活动实施监督管理，但是却只说了生产，而没有提到流通。

如果食品相关产品进入到消费环节，出了问题该由哪个部门来管理？希望这次修订，这一法律责任也能予以明确。

网购食品维权可参照新消法

扈纪华：送审稿新增了关于网购食品的规定，并指出如果网络食品交易第三方平台提供者未履行应尽的义务，一旦使消费者权益受到侵害的，应当承担连带责任，并先行赔付。

《消费者权益保护法》在设计当初也考虑过进行先行赔付的方式。但由于网络交易平台本身为了健康发展，也会定期或不定期地对其平台上不合规的商户进行清理，所以一旦加上“先行赔付”这样的要求，反而会导致网络交易平台不敢随意清理商户了。

所以考虑到这一特殊性，《消费者权益保护法》就把网络平台销售单独列成一条，首先是只有符合资质的商户可以进入网络平台销售；其次网络平台要让商户提供地址、电话等信息，一旦商品出现问题，消费者可以直接找到商户进行投诉索赔，如果信息有误或者商户无法赔付，再由网络平台先进行赔付。这样做既照顾到了消费者，又照顾到了网络的正常发展。所以我建议《食品安全法》可以参照消费者权益保护法，考虑一下网络销售部分的条例处理。

冯源：现在越来越多的人都开始通过网络购买食品。我们在2012年修订《北京市食品安全条例》时曾经加入了相关内容，要求凡是利用互联网从事食品经营的，必须在网店明显位置公示经营者名称、联系方式、电信与信息服务业务经营许可证、经营性网站备案登记号等身份信息以及食品流通许可证号。但即便如此，我们仍感觉管理效果不够理想。

网络上的食品交易是一个非常复杂的过程，我认为关于这方面的规定不是大家在一起讨论讨论就能够制定完善的。虽然在送审稿中提到了对网络食品交易第三方平台的管理，但却只涉及到了最基本的管理，还是没有说清楚在全媒体、全网络时代，针对网络食品交易的逐项具体管理措施。

我觉得与其像现在这样试图用一则条款把这件事说明白，还不如把针对网络上的食品交易管理完全授权给某一个具体部门来负责，我想这样操作可能会更符合我们现在的实际要求。