农地“三权分置”：农村改革又一重大制度创新

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“意见”）。所谓农村土地“三权分置”，是指在原有集体土地所有权和农民家庭承包经营权二权分离的基础上，将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权，从而实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。在下文中，笔者对“三权分置”的效应作一番简要分析。

农地“三权分置”的内涵及其正效应

根据“意见”，农村土地三权的内涵和权能如下：

土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。

土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包土地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。

土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。

上述“三权分置”，顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。

农地“三权分置”面临的挑战及应对

但是，将分离后的承包权认定为成员权，非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地，而农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意；流转其土地经营权的，须向农民集体书面备案，经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案，这些规定又会在很大程度上限制农村土地的流转及农民土地财产权益的实现，从而不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。

我国土地实行的是国有和集体所有两种公有制，土地所有权不许买卖，所谓土地流转或土地市场的交易（包括出租、入股、转让、出让、抵押、担保），都只限于土地使用权。既然城市的国有土地都允许外商和外国人直接租用，为什么农村集体土地的承包只限于本集体经济组织的内部成员呢？更何况，在依法自愿公平竞争的市场上，这种转让是有偿有期的，既不会改变土地公有的性质，又能使交易各方共赢多赢，实现帕累托改进，何乐而不为呢？

“意见”指出，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，完善“三权分置”法律法规，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度，加快农村土地承包法等相关法律的修订完善工作，研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

而我国现行《农村土地承包法》相关条款，并没有排除集体经济组织以外的成员依法直接获得农村集体土地的承包经营权，也没有禁止农村集体经济组织成员将承包经营权流转给集体经济组织之外的成员。《物权法》相关条款也明确规定，土地承包经营权属于它所保护的用益物权，而用益物权人有权对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，并规定农村集体有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。

应该说，上述法律条款都是坚守土改“三条底线”的，即“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”。根据“意见”的要求和中共十八届三中全会全面深化改革的精神，农地“三权分置”的实施以及由此引发的系列改革，无疑应该在现行《农村土地承包法》和《物权法》已经赋予农民承包经营权各项权能的基础上，进一步向前推进，赋予农民承包经营权更加完整的用益物权能，促进农地产权在更大范围内和更大程度上流转，加速构建城乡统一、竞争有序的土地市场，从而让市场在土地资源配置中真正起到决定性作用，并通过改革试点进一步完善相关法律，而不该从这些原有合理的法律规定中倒退。（蔡继明 清华大学政治经济学研究中心主任、教授）

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