Permanent Link a 《巴黎协定》与国际减缓气候变化合作模式的变迁

引言

《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）第21次缔约方会议在达成《巴黎协定》后闭幕。“《巴黎协定》为2020年后全球合作应对气候变化指明了方向，具有历史性意义”，是人类应对气候变化历史上继公约和《京都议定书》（以下简称议定书）之后的第三个里程碑。尽管《巴黎协定》是一个“公平合理、全面平衡、富有雄心、持久有效、具有法律约束力的协定”，包含了减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度等要素，然而《巴黎协定》中最受世人关注的，无疑还是对全球如何开展减缓气候变化合作的制度性安排。

公约为全人类设定了应对气候变化的目标：“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现”。由于人类活动排放的温室气体具有全球扩散性，因此减缓气候变化的行动必须全球共同开展才能取得效果，这表明国际合作是有效减缓气候变化的必要条件。

自公约达成以来，国际社会一直在探索有效的减缓气候变化国际合作模式。公约虽然得到了195个国家的批准，基本实现了全球全覆盖，但公约并未建立起具体的减缓气候变化全球合作制度性安排。议定书建立起了针对发达国家的强制性减缓合作机制，但实施效果未能尽如人意。2011年年底公约暨议定书缔约方会议在南非德班举行，决定启动德班加强行动特设工作组（以下简称德班平台）谈判，旨在拟定一项公约之下对所有缔约方适用的议定书，另一法律文书或某种有法律约束力的议定结果，其中构建什么样的全球减缓气候变化合作模式作为核心内容之一。德班平台谈判的最终产出就是《巴黎协定》。《巴黎协定》是否解决了全球如何开展减缓气候变化合作的制度性安排问题？如何评价《巴黎协定》这一安排是否合理？本文尝试通过构建全球减缓气候变化合作模式的分析框架，评估20余年来各种合作模式的优势与不足，并对《巴黎协定》减缓模式的前景进行评述。

1 中央集权在减缓气候变化合作中的必要性

IPCC第5次评估报告指出，人类活动导致了20世纪50年代以来一半以上的全球变暖，这一结论的可能性在95%以上。而人类活动产生的温室气体排放具有长期性、全球性，包含重大不确定性，但其潜在影响又具有巨大规模，是人类有史以来最大的市场失灵。解决市场失灵的必然要求就是政府干预。环境经济学认为对市场失灵进行干预可以采用行政手段，也可以采用经济激励手段，主要包括行政管制、标准、碳税和排放权交易等，这些手段表现了不同的中央集权程度。因此控制温室气体排放、减缓气候变化，就要求政府对各排放源的排放行为进行干预；而在国际层面，尽管不存在超越国家主权的“世界政府”，但减缓气候变化国际合作，尤其是以主权国家政府为主体的国际合作，充当的就是这样一种通过“世界政府”干预来控制各国温室气体排放的角色，所构建的国际合作模式和采用的手段必然也具有或高或低的中央集权属性。

1       自上而下与自下而上

早在公约达成以前，Nitze就指出，国际条约一般而言是一种自上而下的行为，但人们在制定政策时往往倾向于自下而上的模式。在气候变化国际谈判中，尤其是自2009年哥本哈根会议以来，自上而下和自下而上被广泛用来代表两种截然不同的减缓气候变化国际合作模式。

自上而下是指国际社会先达成减缓合作的共同目标，再依据一定的责任分担方法将这一目标分解到全球各国去实施。这种模式反映的是强中央集权，往往基于科学要求出发设定共同目标，具有较强的国际法律约束力，在实施机制上设定有严格的遵约机制，统一的核算规则，以及严格的测量、报告、核实规则，有助于以科学认知指导各国行动，并以法律责任确保行动效果。但在这种模式下，各方往往难以达成行动共识，整体进程的进度迟缓。

自下而上则是指各国先自愿提出减缓行动的国别行动或目标，再汇总形成全球共同行动或目标。这种模式反映的是弱中央集权，往往具有行动多元化，易于吸引各方积极参与的特征，但由于缺乏统一的核算规则，也无法根据科学认知对各国的减缓行动提出要求，因此难以保证行动的整体力度。

IPCC认为自上而下和自下而上体现了中央集权的程度，也反映了国际社会对气候变化多边主义或松散行动的偏好，并进一步指出，在强多边主义与松散行动之间，还存在协同政策这一过渡地带，而当前学术界提出的各种关于减缓气候变化国际合作模式的设想，都可以归为以上3类。

2       减缓气候变化国际合作模式的表征指标

以中央集权程度作为识别、研究和构建减缓气候变化国际合作模式的基本思路是得到广泛认可的。从概念出发，减缓气候变化国际合作模式含有两个关键词，一是国际合作，二是减缓气候变化，前者是载体，后者是内容。国际合作意味着参与主体是国际行为体，而非国内行为体。尽管IPCC认为目前的气候变化国际合作主体既包括主权国家，也包括私营企业、城市政府等非国家行为体，这一主张也得到欧盟、美国等一些公约缔约方的响应，但是在联合国气候变化谈判语境下，国际合作的行为主体可以特指公约的缔约方。而与国际合作相关的其他要素，例如原则、规则等，则取决于合作的内容，在这里则取决于减缓气候变化的具体内容。

减缓气候变化意味着客体是减缓气候变化的行动，关注点是控制温室气体排放的效果，这样的行为涉及到覆盖温室气体排放的范围和控制排放的力度。由此可以识别出减缓气候变化国际合作模式的3个相互独立的表征指标：参与主体的广泛性、温室气体排放控制行动范围的全面性，以及行动的力度。

参与主体的广泛性、温室气体排放控制行动范围的全面性和行动的力度是从减缓气候变化国际合作的概念出发识别出的基本要素，可以作为描述气候变化国际合作模式的载体。这与Keohane等提出的决定气候变化国际合作模式的三大因素既有联系，又有区别。他们认为决定合作模式的因素是各方利益的分散度或一致性、参与方多寡导致的不确定性大小，以及所涉及领域相互联系的松散或紧密程度。利益分散、不确定性大、联系松散将使得国际合作模式倾向于松散型，即中央集权程度低。Keohane等提出的三大因素中参与方多寡是从国际合作主体的角度看，而利益一致性和联系紧密性则是从合作内容的角度看，这与本研究从概念出发识别基本要素的思路是类似的。所不同的是，Keohane等旨在解释形成某种合作模式的原因，是对这种选择的综合解释，而本研究着眼于对合作模式的描述，因此Keohane等提出的利益一致性和联系紧密性两个因素具有动态变化性，而本研究识别出的行动范围和力度具有静态稳定性，二者是有区别的。不同的行动范围，涉及到的相互关系的多少盒紧密程度是不一样的；即便行动范围相同，行动的力度不同，涉及到的利益分歧也会不同；而参与主体的不同，又会涉及到利益分配和联系格局的不同，因此这两类要素又是有联系的。

参与主体、行动的范围和力度是出发点，各方博弈、利益一致性和联系紧密性是动因，最终选择达成的模式是结果，而法律形式、成本有效性等要素则反映了最终模式的特征。如果是自上而下的减缓目标设定方式，必然要求与之匹配的是强法律约束力；而如何分解全球共同的减缓目标，又依托于责任分担方法；是否以及如何设定灵活机制，又与减缓目标的严格程度密切相关。反之，如果是自下而上的松散行动，就不可能有强的法律约束力，不需要责任分担方法，灵活机制也将由各国自行设计。

因此，采用参与主体的广泛性、温室气体排放控制行动范围的全面性以及行动的力度这3个指标来分析减缓气候变化国际合作模式，可以保证逻辑完整、内容完整、不交叉、不重复。而将中央集权程度的思想融入这3个指标，可以得出减缓气候变化国际合作模式的所有可能选择，而不是笼统地表述为自上而下、自下而上或者介于两者之间。

3       减缓气候变化国际合作模式的演变

3.1  既有的和设想的减缓气候变化国际合作模式

自公约达成以来，国际社会围绕如何有效落实公约的规定，实现公约目标，开展了持续的思考、实践和谈判。这一过程中形成了《京都议定书》等若干阶段性的国际合作协议，对全球各国如何合作应对气候变化进行了规定，也有一些设想和方案特别聚焦于减缓气候变化国际合作。按照上述研究方法，以参与主体、行动范围和行动力度作为纬度，以约束力大小作为中央集权程度，可以将既有的减缓气候变化国际合作模式概括如表1所示。

表1 既有的减缓气候变化国际合作模式

公约在减缓气候变化方面基本上是一种基于自愿行为的模式。除了参与主体方面可以看作是对所有缔约方具有约束力以外，公约在各参与主体的减缓行动范围和行动力度上，都没有进行规定。尽管公约第4.2（b）条规定了附件一缔约方应当“个别地或共同地使二氧化碳和《蒙特利尔议定书》未予管制的其他温室气体的人为排放恢复到1990年的水平”，但这一条规定并未转化为行为主体的行动，因此也不具有约束力。

《京都议定书》通常被看作是自上而下的减缓模式的代表，也是迄今为中央集权程度最强的减缓模式。议定书对其缔约方都具有法律约束力，但由于美国拒绝批准，加拿大于2012年退出，因此议定书在参与主体方面并不全面，并且缺失的是重要发达国家。在减缓行动范围和力度方面，议定书没有对发展中国家缔约方进行规定，因此不具有约束力。对于发达国家缔约方，议定书通过附件A规定了其减缓行动所涵盖的温室气体和排放部门范围，通过附件B规定了每个附件一缔约方减缓行动的力度，因此在行动范围和行动力度上对这部分缔约方具有强制约束力。这一约束力在2012年的多哈会议上得到确认，但俄罗斯、日本、新西兰拒绝在多哈修正案中承担量化减排指标，因此消弱了行动力度上的约束力。

巴厘行动计划构建了一种“双轨制”的减缓模式：一部分附件一缔约方在议定书下继续承担强制范围和力度的减缓承诺，这些减缓承诺在议定书多哈修正案中得到确认；其余附件一缔约方和所有的非附件一缔约方在公约下承担国家适当减缓承诺或行动，减缓承诺或行动的范围和力度都由缔约方自行决定，这在坎昆协议中得到解决。坎昆协议通常被看作是自下而上减缓模式的代表。由于实际上覆盖了所有的公约缔约方，因此导致坎昆协议与多哈修正案有部分交叉，即对于在议定书下承担减缓承诺的那部分缔约方，同时也承担在坎昆协议下的减缓承诺。然而这些国家在议定书下强制减缓承诺，并不自然形成这些国家在坎昆协议下的减缓承诺，二者虽然在数值上一样，但其内涵和核算方式完全不同。在坎昆协议模式下，公约的所有缔约方全面参与，但协议对缔约方的减缓承诺不具有法律约束力。对于附件一缔约方，坎昆协议规定其减缓承诺应当是覆盖所有种类温室气体的全经济范围量化减排目标，但没有对其减缓行动的力度进行规定；而对于非附件一缔约方的减缓行动则没有任何规定。因此坎昆协议是一种在参与主体上全面，在减缓行动范围上对部分国家有约束力，而在减缓力度上完全自愿的模式。

在谈判和研究中，各国还提出了一些其他的减缓气候变化的国际合作模式，其中比较典型的是澳大利亚政府提出的“国家计划”（national schedule）方案，欧盟在德班平台谈判中提出的并得到美国响应的“光谱式承诺”（spectrum of commitments）方案，以及一些学者研究提出的“减排俱乐部”方案、“机遇共享”（opportunity-sharing）方案和“责任分担”（burden-sharing）方案等。其中“国家计划”方案针对于行动力度的约束力体现在参与方一旦做出减缓行动承诺，就只能调高力度，而不能调低。后来的实践表明，这种规定有非常重要的现实意义；日本在2011年初在坎昆协议下做出的全经济范围量化减排承诺是2020年比1990年减排25%，但是在2013年正式将其减排承诺的力度调低到比2005年减排3.8%。这种倒退是任何一种减缓气候变化国际合作模式都不希望看到的。对于完全强制性规定减缓行动力度的模式，任何一个参与方要调整行动力度，都需要根据一定的规则（例如议定书的缔约方会议和修正案生效程序）来批准，而对于完全自愿确定减缓行动力度的方式，如果没有防倒退机制就会使原本就难以保障的行动力度难上加难。这种防倒退机制也最终被《巴黎协定》吸纳。

3.2  减缓气候变化国际合作模式的演进方向

从上述模式的分析基本上可以得出4个结论。

第一，  减缓气候变化国际合作需要在参与主体方面体现全面约束性。气候变化具有全球性的自然属性，其经济学归因则是温室气体排放的外部性问题。这两个因素使得减缓气候变化必须依托全球所有排放实体、所有国家的共同努力。从议定书的既有实践来看，也正是因为在参与主体上的不完整，使其在环境有效性、成本有效性两大方面都广受诟病。在议定书之后的各种模式，除了“减排俱乐部”方案外，都要求所有国家参与。

第二，  减缓气候变化国际合作需要在参与主体的全面性与减缓行动的力度之间进行取舍。除了“责任分担”方案外，其余的任何一种模式都没有兼顾参与主体的全面约束性与行动力度的强制性，二是各有取舍。无论是Dai指出的全球气候变化机制需要平衡法律约束度和参与度，还是Olmstead等指出的需要平衡公平性和有效性，其最终目的都是要做到既吸引各国广泛参与，又保证国际减缓气候变化合作的力度。如果法律约束性太强，而既定减缓行动的力度又太高，就会有国家选择不参与或者退出，例如加拿大在2012年正式退出了议定书，就是因为其无法承担完不成量化减排承诺的法律后果；如果参与度得到了保证，但没有法律约束力保障力度，就会成为当前坎昆协议面临的难题：各国自主提出的没有国际法律约束力的减缓承诺，距离科学要求的减排力度差太多。从历史责任的角度看，议定书只为发达国家设定量化减排指标是公平的，这吸引了所有发展中国家对议定书的支持，但是这却无法保证全球减缓行动的力度，而与发展中国家相反的是美国认为这种模式不公平，因此不参加议定书，可以想象的是如果当时要求所有国家都承诺减排，无论在环境有效性和成本有效性上的可能都可以提高减缓行动力度，但必然会有大量的发展中国家拒绝参加。

第三，  减缓气候变化国际合作的力度难以通过强制力保障。由上述两点可知，参与度与行动力度不可兼得，而减缓气候变化国际合作的参与度是必须保障的，那么行动力度就必然无法再模式设计时得到保障。这也是为什么“责任分担”方案是最科学的减缓气候变化方案，但各国在谈判中都没有正式将其提出的原因是这根本不可能通过谈判实现。然而科学又对全球合作控制温室气体排放提出了具体要求，如何在“责任分担”模式之外，寻求一种既能够满足科学要求，又能吸引各国广泛参与的机制，就成为学术界和谈判代表们都在不断研究和尝试的问题。“机遇共享”模式试图解决这一问题，然而在这一模式中，作为基础的全球强制性减排目标如何分解到各国这个问题没有解决，仍然存在参与度与力度的取舍问题。尽管笔者希望通过力度不太高、容易达成共识的共同减缓目标来解决，但什么程度的力度可谓不太高，能够为各方接受，尚不明确。而通过减排利益安排来吸引参与度的设想有助于提高减排力度，但是也面临与巴厘行动计划、坎昆协议、“国家计划”“光谱式承诺”等方案同样的问题：无法保障最终的全球整体减缓行动力度能够达到科学要求。。

第四，  行动的范围在减缓气候变化国际合作中对强制性的要求不那么显著。从公约对减缓行动的范围不进行约束，到巴厘行动计划、坎昆协议和“国家计划”对部分参与主体的减缓行动范围进行强制性约束，到其余模式强制规定参与主体采取的减缓行动必须覆盖所有经济部门和全部温室气体排放，一方面显示出不同的模式对减缓行动覆盖范围的要求并不严格，说明国际社会对此问题的关注度不高，这可能是因为各方在导致温室气体排放的主要来源及其控制政策和措施方面有共识，也就是说，无论模式中是否强制性规定，各方有理由互信彼此一旦做出减缓行动承诺，必然会覆盖其主要的排放来源；另一方面，如果观察近年来提出和发展的模式，例如“责任分担”“机遇共享”“光谱式承诺”等，以及各国在谈判中提出的提案，可以发现各方在减缓行动覆盖范围方面已经基本没有分歧，一致要求覆盖所有的温室气体排放。

4       《巴黎协定》减缓气候变化国际合作模式的特征及展望

4.1  《巴黎协定》减缓气候变化国际合作模式的特征

《巴黎协定》建立起了通常所谓的“承诺+审评”减缓合作模式，即各国自主提出减缓贡献，再通过每5年一度的全球盘点，识别全球减缓合作努力与科学认知要求的差距，之后各国根据盘点结果，自愿考虑是否提高减缓力度。同时要求，发达国家继续带头开展全球经济范围绝对量化减排，其他国家逐渐采取这一减缓行动模式。

《巴黎协定》建立的减缓气候变化国际合作模式是一种自上而下和自下而上相结合的模式。在参与主体方面，要求所有缔约方都采取减缓行动，具有全面约束性；在行动约束范围方面具有约束性，要去发达国家进行全经济范围减排，并对其他国家也提出了这一目标方向要求；在行动力度方面，各国将自主提出减缓贡献，并且基于全球盘点的结果，自愿考虑是否调整行动力度，因此不具有约束力。

根据上文分析，《巴黎协定》在参与主体的全面性与减缓行动的力度之间进行取舍时，也选了前者，而牺牲了后者。这与坎昆协议建立的模式十分相似，但与坎昆协议完全牺牲了后者不同的是，《巴黎协定》试图在确保减缓行动的力度方面做出一定的努力，为此建立了全球盘点机制，鼓励各国自愿提高减缓力度，并通过透明度规则和遵约机制的安排，以开放性、促进性的多边评议和委员会评审手段，试图通过舆论的影响力向各国施加一定的压力，促使其提高减缓行动力度。

可以肯定的是，在自主提出减缓行动贡献的模式下，各国不会主动提出有力度的行动目标。一方面，由于减缓行动对经济发展的影响不明，各国将倾向于保守决策。尽管如Zhang等提出，国际社会应该将减缓行动看作机遇，这样的话就会争先恐后去积极减缓。但问题在于，发达国家当今的发展阶段和产业结构都与发展中国家存在很大的差距，发展中国家仍处在快速发展、改善民生的阶段，在这种阶段如何做到经济增长、社会发展与环境保护、低碳排放的协调？无论是高比例可再生能源的应用，还是大规模碳捕集与封存技术的发展，发达国家没有经验可以提供，任何国家都没有成功的范例可供效仿，而且发展中国家普遍面临缺乏资金、技术和人力资源的现状。因此，“机遇共享”的机遇存在太大的不确定性。各国仍然只会将减缓行动看作责任和负担。另一方面，在国际合作和谈判过程中，各国都会试图通过限制别人来扩大自己的权利，因此一旦各国有预期，当自行提出的减缓行动有可能调整，尤其是向提高力度的方向调整时，就会做出保守决策，先提出力度降低的目标，以便留有余地来应对其他参与方的挑战和压力。

尽管《巴黎协定》建立了全球盘点、透明度和遵约机制，试图鼓励各国提高减缓行动力度，但这仍然不能得到保障。欧盟曾经在谈判中表示，除了现在《巴黎协定》中建立的全球盘点机制外，还应该有一个统一的机制评估各国的减缓行动是否有力度、是否公平，并要让审评结果使各国提高其减缓行动的力度。但欧盟并没有提出如何安排审评结果与提高力度挂钩的机制。相比之下，巴西曾经在谈判中提出的要建立防倒退机制，由缔约方会议定期根据各国对全球温升的贡献度作为准绳，来判断各国的减缓行动力度是否足够，并通过缔约方会议决定的形式，提出相应的力度调整建议。巴西的方案实际上是将“责任分担”的模式融入进来，并且指定根据各国对全球温升的贡献度作为责任分担的依据。如同前文所述，巴西这种提议是基于科学认知的要求做出的安排，但在谈判中无法实现。最终的《巴黎协定》也证实了这一点。

4.2  《巴黎协定》减缓气候变化国际合作展望

《巴黎协定》是自2011年年底启动德班平台谈判以来，各国数年谈判的结果。从减缓气候变化国际合作模式看，这种“承诺+审评”的模式甚至是哥本哈根会议提出的减缓合作模式的法律化和增强版。而各国对这种模式也积极响应：截止2015年12月12日《巴黎协定》通过之日，全球196个公约缔约方已经有188个提交了国家自主贡献。可以预见，《巴黎协定》建立的这种自主减缓贡献的模式，可以在最大程度上实现参与主体的全面性。

而如同前文所述，减缓行动的范围在气候变化国际合作中对强制性的要求不显著，尽管如此，《巴黎协定》仍强制性规定了发达国家必须采取全经济范围绝对量化减排的行动，而鼓励其他国家逐步采取这样的行动，因此对于减缓行动和合作的范围，可以说有了可预期的全面约束性。

尽管《巴黎协定》并未建立起强制提高各国和国际合作力度的机制，但《巴黎协定》确定的全球实现温室气体低排放和气候适应型发展的明确目标，为全球各国和国际减缓合作指明了确切的方向，也未科学研究界和商业界给出了明确而坚定的信号。

《巴黎协定》虽然确认了全球各国合作减缓气候变化的意愿，但协定能否有效实施，能否达到公约和协定提出的全球减缓合作目标，关键取决于各国的能力。减缓行动的根本是低碳的理念、合理的规划、推进技术研发与应用外，尤其需要进一步巩固和发展低碳理念，尤其是应带头实现可持续的生活方式、消费和生产模式。而对于发展中国家而言，在传统的生活方式中吸取有利于应对气候变化和可持续发展的理念和经验，加强研究制定合理的产业政策规划、国土空间规划，研发适合本国的减缓技术是避免重蹈发达国家覆辙的必要途径，而所有的这些行为都是有赖于资金、技术和能力、显而易见的是，紧靠发展中国家自身是无法完成这些行动的。《巴黎协定》虽然基于已有经验、机制、机构，建立和强化了资金、技术、能力建设合作机制，尤其是向发展中国家提供支持，但如何有效发挥这些机制、机构的作用，真正促进规划方法和技术手段向发展中国家的转移，帮助这些国家实现低排放发展，是需要后续研究和落实的关键问题。

与此同时，为推进合作减缓的进程，确立明确的量化目标将有助于评估合作进程的成效、不足与需求，具有十分重要的现实意义。国际社会应该着眼于通过对科学、技术进步的进一步解读，以及通过全球盘点对各国减缓行动和国际合作的进一步认识，设定一个中长期可量化的减缓合作目标。因为对于减缓气候变化而言，存在的不确定性既来自科学本身，这表明以一个固定的数字来限定各国的排放轨迹并不科学；不确定性也来自发展路径，因为发展经济学至今无法给出既能少消费化石能源、少排放温室气体，又能支撑经济增长、产业发展、产品丰富、就业充分、社会繁荣的道路；不确定性还来自技术发展的前景，如果目前制约可再生能源发函的大规模储能技术和电网技术一旦突破，就可能大幅度扭转当前的排放格局，不断取得突破的节能和能源高效利用技术也将改变人们的生产和生活。3D制造、信息融合等技术也将改变产业的格局。这些不确定性在中远期的体现比近期更大，因为从近期看，很明确的是发展经济学和技术方面都无法给出解决方案。因此，如果说共同的量化目标有助于各国、产业界、科研机构等坚定低碳发展道路的信心的话，那么不妨将其设定在稍远一点的2050年。这样既能给出明确的政策信号，甚至价格信号，也能使近期的发展规划有更大的弹性空间，也可以在此过程中根据技术发展的进度进行调整。

文献出处：《巴黎协定》与国际减缓气候变化合作模式的变迁[J]. 气候变化研究进展, 2016, 12(2): 83-91

全文链接：《巴黎协定》与国际减缓气候变化合作模式的变迁