山东：确权赋权激活发展活力

确权赋权激活发展活力

——山东省以“明晰产权关系”为核心深化农村改革纪实

本报记者于洪光吕兵兵

这几年，山东省潍坊市寒亭区寒亭街道叶家庄子村农民于庆涛的生活有了明显变化：5.7亩土地租给了山东绿达景观工程有限公司，每年每亩有1000斤小麦的租金收入；他和老伴到公司打工，每人每天有80元工资收入；村集体资产进行了股份制改革，2015年每人分红3000多元。

现在，于庆涛手里有了几个“本本”：土地承包经营权证、房屋产权证和集体资产股权证。他也开始享受到这些“本本”带给他的“新活法”：告别了面朝黄土背朝天的劳作，工资性收入和财产性收入大幅增加，并成为了主要收入来源。

这些改变发生的背后，是山东近年来稳步推进的农村改革。现在，改革风雷正激荡在齐鲁乡村的每一个角落。

省委副秘书长、农工办主任时培伟进行了高度概括：“山东农村改革是以农村各类产权确权颁证为切入点，以明晰农村产权关系为核心，以落实产权权能为重点，目标是健全城乡发展一体化体制机制。”

明确“应确尽确”，稳步推进各类产权确权颁证

在郯城县李庄镇青山村，村党支部书记胡宗明告诉记者：2011年12月，村里搞了水域滩涂养殖使用权颁证；2012年12月，推进了集体土地所有权颁证和集体建设用地使用权颁证；2013年9月，开始搞土地承包经营权确权登记颁证、宅基地使用权颁证和住房所有权颁证；现在，正在做农田水利工程所有权和使用权颁证。

时培伟说：“山东新一轮农村改革是以产权制度改革为重点，第一步就是开展农村各类产权确权登记颁证，力争到2018年底前做到应确尽确、全部颁证。”

山东农村土地承包经营权确权登记颁证工作从2013年开展试点，2014年全面推开，到2015年底，有73325个村庄（社区）完成了承包地确权登记颁证，占村社总数的95.7%；涉及土地8981万亩，占农户承包耕地的97.4%，占集体所有耕地的80.2%。

据省农业厅厅长王金宝介绍，为确保给农民颁一个“铁证”，山东制定了严格的工作流程，明确了“四项重点”。一是做好权属调查。收集、核对二轮延包原始材料、农户家庭承包状况、土地变动等情况，查清承包地权属、四至等基础信息。二是开展勘界测绘。通过公开招标，确定有资质的专业队伍，以符合精度要求的国土“二调图”为底图，采用“图解+实测”方法，将承包地块面积、位置调绘成图。三是坚持“三榜公示”。第一榜公示土地调查结果，第二榜公示实测土地面积，第三榜公示最后形成的地籍图。四是做好信息管理。县级建立健全土地承包经营权登记簿，建立包括影像、图表和文字等资料的管理信息系统，对承包合同、流转合同、土地承包经营权登记簿实行动态管理。

目前山东农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、水域滩涂使用权发证率均已超过90%；农民住房所有权发证率已接近一半。

倡导“股份合作”，推进农村集体产权制度改革

“推进农村集体产权制度改革，其中重要的一点就是要将农村集体资产确权到户，进行股份合作制改革。”时培伟说，“当前，山东许多农村存在集体产权归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题。迫切需要推进集体产权制度改革，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保等权益。”

据介绍，山东各地对集体产权制度改革的探索改革开放以来就有，主要方式是推行股份合作制。到2015年底，共有1.01万个村通过组建社区股份合作社、集体资产股份公司等形式，完成了股份制改革任务，占全省村庄总数的14.3%。枣庄市、东平县、昌乐县和青岛市黄岛区被列为全国改革试点单位。

昌乐县经管局局长黄军清说：“昌乐试点第一阶段工作已基本结束。试点过程中，产权范围、集体组织成员资格认定和股权设置等问题，是推进的焦点和难点。”

记者采访发现，为了妥善解决这些问题，山东各地进行了积极有益的探索。

在产权范围上，主要采用了分类推进的做法：对承包地、林权、水域滩涂养殖使用权等资源性资产，按照法律规定承包到户，搞好确权颁证；对集体企业资产、集体建设用地及地上设施等经营性资产，进行股份制改革；对生产服务性资产，如农村中小型水利工程设施等，明晰产权归属，转为集体股权，或量化为收益农户的股份；对其他公益性资产也确权登记，探索集体统一运营管理的有效机制，为社员提供公益性服务。

最受关注的是集体经济组织成员资格认定问题，山东各地对原住村民、在读大中专学生、义务兵、初级士官等资格认定，普遍没有争议；对2006年取消农业税及农民负担之前落户的非本村村民，大都规定可以享受一定比例的权益；对新增人口，以改革基准日作为认定标准。此外，对出嫁女、丧偶和离婚的媳妇以及其他外来人口等资格认定上，各地做法不一。对此，山东要求各地充分尊重民意，依靠“村民议决”等方式来解决。

强化“落实权能”，赋予农村产权抵押、担保等权利

早在2013年1月，沂南县辛集镇李家屯村农民李学江，就用自己新领到的《农村土地承包经营权证》，在农信社办理了抵押贷款，金额8万元。

家庭小规模经营缺资金，一般5万到10万元就够用了。但对现在正在蓬勃发展的合作社、家庭农场等新型经营主体而言，他们发展规模经营，仅靠小额贷款难以“解渴”。

2014年6月27日，平度市蓼兰镇春香秋实家庭农场主李春香从潍坊银行贷到了100万元。这笔贷款，李春香采用了青岛市人民政府印制、平度市人民政府颁发的《土地经营权证》作为抵押物。“这张证书，强调的是‘经营权’，就是政府为我流转经营的2000多亩地开的证明，加上经管部门提供的预期收益测算，银行才贷款给我的。”李春香说。

推进农村产权制度改革，重点是明晰产权归属，实现农民的财产权益，包括财产权及其担保、抵押和收益权等。

现在，山东省级和多数市、县都协调金融机构出台了推进农村产权抵押贷款的文件，109个县（市、区）开展农村产权抵押贷款试点。其中，农村土地经营权、林权、水域滩涂养殖使用权抵押贷款全面推开，集体建设用地、大型农机设备、渔船、蔬菜大棚、小型水利设施等产权抵押贷款陆续展开。到2015年底，全省农村各类产权累计抵押贷款已达500亿元。

省委农工办副主任杨炳平说：“针对农村产权抵质押率普遍较低、贷款成本高、流转交易及处置变现难的问题，山东鼓励各地建立运行风险基金，成立涉农担保机构，探索建立农村金融风险分散机制，做到农业经营风险由农户、涉农企业、金融机构、保险及再保险机构、政府等多方面共同分担。”

依托“流转交易”，发展多种形式的适度规模经营

走进位于胶州市的农村产权交易中心大厅，记者看到，交易咨询、申请受理、资格审查、资产评估、抵押登记等窗口前都有农民在办理业务。青岛成嗣蔬菜专业合作社社长杜高古已在这里办了两次业务，他说：“以前合作社扩大种植基地，要到四里八乡去打听，不少费劲。现在只要在这里登记需求信息，有合适的就能得到推荐，交易和签约很规范。”

农村产权颁证之后是流转交易，这就迫切需要专业成熟的平台作为支撑。因此，设立农村产权流转交易市场，成为了深化农村产权改革的迫切一环。

山东于2015年5月出台了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》，要求重点在县域建立农村综合产权流转交易市场，明确“法律没有限制的农村产权均可进入市场进行流转交易”；强调完善市场服务功能，除提供发布信息、组织交易、出具交易证书等基本服务外，还提供资产评估、抵押融资等配套服务，并引入银行、保险、担保公司等，形成集各项功能为一体的为农服务综合平台。到2015年底，山东已有92个县（市、区）建立农村综合产权流转交易市场。

在确权颁证和落实农村产权抵押、担保等权利的基础上，依托农村产权交易市场，山东新型农业经营主体队伍迅速壮大。省农业厅副巡视员褚瑞云介绍，通过依法有序流转土地经营权，山东以家庭农场、专业大户和种植类合作社为代表的新型经营主体发展迅速，目前全省土地流转面积达2471.8万亩，占家庭承包经营面积的26.3%。同时，鼓励农民发展土地股份合作经营，已成立土地股份合作社约5000家。

农民“有证在手”，可以放心外出打工、进城，除了可以将土地流转、入股之外，还可以“托管”给各类服务主体。在山东，在供销、交通、邮政、粮油、烟草、农机等系统的引领下，新型农业服务主体队伍迅速壮大，已有20多万家专业化服务组织在“替农民种地”，开展托管服务的面积近2400万亩，已经相当于全省土地流转的面积。