韩俊：加快构建国家粮食安全保障体系

（作者韩俊为国务院发展研究中心副主任，来源:《中国经济报告》）衣食足，仓廪实，天下安，这是亘古不变的社会规律。粮食安全关系到经济发展、社会稳定和国家自立，对我们这样一个泱泱人口大国而言，解决好吃饭问题始终是治国安邦的头等大事。改革开放以来，中国粮食综合生产能力稳步提高，食物供给日益丰富，用世界近9%的耕地、6.5%的水资源，稳定解决了十几亿人口的吃饭问题，取得了举世公认的成就。在快速工业化城镇化过程中，中国粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的制约日趋突出，粮食增产的环境成本也日益增加，粮食安全的基础仍然比较脆弱。必须坚持立足于国内保障粮食基本自给，着力提高粮食综合生产能力，加快构建符合中国国情的粮食安全保障体系，确保粮食安全无虞，为实现全面建成小康社会目标提供坚实支撑。

中国粮食结构性紧缺的矛盾越来越突出

近年来，党中央国务院高度重视粮食生产，强农惠农富农政策体系逐步完善，中国粮食综合生产能力跃上了新的台阶。2004年以来，中国粮食连续9年增产，粮食产量连续6年超万亿斤，2012年粮食总产量达到11791亿斤，年均增产353亿斤，年均增幅3.6%。改革开放以前，中国有两次粮食增产连续超过5个年份的纪录：一次是从1950年到1958年，粮食生产连续9年增产。第二次是1962年到1967年，粮食生产连续6年增产。其他阶段粮食生产一直没有走出“两丰一平一减”的周期循环。这次粮食“九连增”，累计增产粮食3177亿斤，是建国初期“九连增”的近两倍。粮食“九连增”是在国际粮食市场动荡不定、国内自然灾害频发、通胀预期加重等严峻环境和挑战下取得的，确实比以往任何时候都更加重要。

中国粮食产量不断打破新的历史记录，这确实鼓舞人心，但也要看到，在粮食连年增产的背景下，粮食进口量也直线上涨。1996年以前，我国为大豆净出口国，此后，大豆进口一路飙升，2012年大豆净进口量达到5838.4万吨的历史最高纪录。不仅大豆需要大量进口，近几年小麦、玉米和水稻三大谷物进口量也激增，2008年进口量为154.1万吨，2010年增至570.9万吨，2011年略降至545万吨，2012年增至1398万吨。目前，三大谷物均为净进口。2012年中国粮食净进口规模达到7748万吨，粮食年度自给率已降至88.4%，其中大豆自给率18.1%。

粮食连年增产，进口量不断攀升，一是与国内外粮食市场价格的波动以及价差的变化有关。最近几年，国内粮食生产成本快速增加，推动粮食价格稳步提升。而国际粮食价格高位回落，国际市场的小麦、玉米等加上运费、关税和保险等费用运到国内仍低于国内价格。2012年国际国内较高的价差导致粮食进口量快速增加。2012年1～6月，进口小麦到岸税后价比国内优质小麦销区港口价低150～350元/吨，进口玉米到岸税后价低于国内价格大约150元/吨。二是与人口增长有关。2000年至2011年，中国总人口增加7992万人，年平均增加726万人。人口规模扩大直接导致粮食需求的增长。三是更与城乡居民食物消费结构的深刻变动有关。随着中国国民经济发展和居民收入水平提高，居民膳食结构不断改善，食物消费日趋多样，口粮消费逐步减少，肉、禽、蛋、奶、水产品及食用植物油等消费逐步增加，营养水平不断提高。中国居民人均每日食物热值、蛋白质和脂肪含量已超过世界平均水平。相应地，粮食消费结构也发生了重要变化：大米、小麦和其它粮食在粮食需求中所占比例下降，大豆和玉米在粮食需求中所占比例上升明显。在国内粮食“九连增”的背景下，以大豆为主的粮食进口激增，最主要的驱动力就是食物消费结构的变化。这一点从大豆的使用构成就可以清楚地看出来。从用途看，大豆进口主要是满足中国城乡居民收入增长后对植物油的需求，大豆加工副产品豆粕可以作为饲料，满足养殖业对蛋白饲料的需要，这些都不完全是原来意义上的粮食需求，而是体现了更广泛的食物需求。中国榨油用大豆需求快速增长，从1996年的570万吨增加到2010年的5620万吨，增长近9倍，在大豆总需求中的份额由1996年的40%提高到2010年的81%。随着榨油用大豆使用量的快速增长，国内豆粕产量显著提高，由1996年的460万吨增长到2010年的4380万吨。中国是既缺食用油更缺饲料蛋白的国家，进口大豆榨油，既可弥补食油的不足，还可利用豆粕促进饲料加工业和养殖业的发展，增加就业岗位，提高企业经济效益。大豆进口填补了国内市场供给缺口，为发展现代养殖业和改善国民膳食结构提供了有效支撑。

20世纪90年代以来，中国农业生产迈上了新台阶，粮食进入供求基本平衡、丰年有余的新阶段。近年来，随着工业化和城镇化的快速推进，中国粮食生产发展和供需形势呈现出新的变化，即粮食供求总体上呈现紧平衡状况，结构性紧缺的矛盾越来越突出。所谓紧平衡，是指粮食总供给保障所有人口粮食安全的能力不宽裕，在品种结构上表现为：小麦供求总量基本平衡；而稻谷消费比重逐步提高，供求总量长期偏紧；玉米由于饲料与工业加工需求逐年增加，供需关系日趋偏紧；大豆已日益依赖国际市场。

未来10～20年，中国将由中等收入阶段向高收入阶段迈进，仍处在食物消费结构持续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降外，其他农产品的食用消费都还有较大增长空间，粮食需求总量将会持续增长。同时，耕地减少势头不减，水资源短缺加剧，气候恶化影响加深，国际市场动荡不定，同时全球经济增长格局也将发生深刻变化，中国粮食将面临供需差距拉大的巨大压力，保障国家粮食安全面临严峻挑战。

牢牢把握国家粮食安全的主动权

按照全面建成小康社会的要求，今后中国粮食及食物安全目标将是保障全体人民从“吃饱”到实现“吃好”。中国作为一个人多地少的发展中大国，仅仅局限于国内耕地和水资源，已经难以满足居民食物消费和经济社会发展对粮食不断增长的需求。以2010年为例，中国进口大豆和食用植物油等于在国外使用了7.6亿亩播种面积，这相当于中国2010年农作物播种面积的32％。在经济全球化深入发展的时代背景下，不充分利用世界粮食市场和粮食资源，不仅代价太高，而且难以实现可持续发展。中国农业发展战略布局必须立足于用好国内国际两种资源、两个市场。但中国毕竟是世界上最大的粮食生产和消费国，如过分依赖粮食进口，存在着不可低估的风险和隐患。在复杂多变的国际环境下，必须清醒和理性地把握好粮食进口的度，坚持立足于靠国内保障粮食基本自给，牢牢掌握粮食安全的主动权。

首先，这是由粮食的极端重要性决定的。粮食是一种特殊的产品，不仅具有食物属性，也具有能源属性、金融属性、政治属性、人权属性。粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。民以食为天。安民之本，必资于食，安谷则昌，绝谷则危。因此，治国安邦必须把解决好吃饭问题作为头等大事。

其次，这是由中国是一个人口大国的特殊国情决定的。中国作为世界上人口最多的发展中大国，每年粮食消费量占世界粮食消费总量的1/5，占世界粮食贸易量的两倍左右，世界粮食市场的供给能力有限，中国如果粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。一旦出现严重的粮食供求缺口，国际市场也满足不了我国的需求。

再次，这是由中国农业发展的要求所决定的。中国小麦、水稻、玉米的单产水平已经高出世界平均水平的56.7%、56.6%和2.6%，但仍然分别是单产排在前10位国家平均水平的60%、71%和67%左右。2011年，全国270个早稻万亩示范片亩产比所在县高122.1公斤，950个小麦万亩示范片平均亩产比所在县平均亩产高142.5公斤。这说明，如果能妥善应对耕地减少、水资源短缺、科技支撑不足、自然风险增多等不利因素，未来我国粮食增产潜力仍然十分可观。预测表明，即使城镇化能顺利推进，2020年和2030年中国农业劳动力仍会多达2.1亿和1.6亿人。显然，在国内粮食生产仍有很大潜力可挖的条件下，如果过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，造成大量农民失业，进而影响社会稳定。

最后，这是由国际粮食市场的不确定性决定的。据测算，近10年来全球谷物消费需求年均增长1.1%，产量年均增长0.5%。全球粮食产量增长难以满足消费需求增长的需要。2008年全球发生了严重的粮食危机，世界粮食价格大幅上涨，一些发展中国家受到严重冲击，甚至出现社会动荡。2008年以后，世界粮食价格曾短暂回落，但很快又出现震荡性快速上涨。世界粮食市场动荡不定，价格大幅度上涨，是多种原因造成的，包括美元贬值、气候因素和自然灾害导致的粮食供给不足，生物燃料和消费结构变化导致的粮食需求旺盛，部分国家出口禁令，国际投机资本在期货市场上的炒作等。世界粮食价格除了受一般供求关系影响外，在经济全球化的今天，还受各种复杂因素的影响，中国保障粮食安全的外部条件不容乐观。一方面，不断增长的资源约束、环境压力对全球粮食生产形成制约。新兴经济体的发展，发达国家粮食需求领域的拓展，将使得全球粮食消费持续增长，全球粮食供需矛盾将会长期存在。另一方面，从长期来看，南美洲、非洲、部分周边邻国的粮食生产潜力较大。如果能通过加强合作开发，挖掘生产潜力，不仅能够增加中国粮食来源，而且能够促进东道国经济发展，对增加世界粮食市场供应具有重大作用。但应该清醒地看到，出于对国家领土主权、国民心理、国际政治经济利益等方面的考虑，一些国家采取限制性购买土地的政策，还有的国家采取禁止的政策。海外大规模土地开发，需要在水利建设、品种繁育、机械购置、道路修建、粮食加工和储运等方面进行巨额投资。全球正在进入高粮价时代，粮食市场的不确定性加大。面对不断上涨的国际粮价，各国政府都在想方设法保护国内供给，甚至不惜禁止粮食出口。“手中有粮，心中不慌”。作为快速发展中的大国，中国对全球粮食市场的影响以及国际社会对中国的责任要求都在不断增加。中国立足国内实现粮食基本自给，这也是对全球粮食安全的重要贡献。

加快构建符合中国国情的粮食安全保障体系

面对国内外粮食生产、需求和贸易环境的新变化，应从国情出发，完善粮食市场机制，健全粮食支持政策体系，严格保护耕地，强化科技支撑，提升统筹利用国际农业资源和市场的能力，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。

（一）改善粮食基本生产条件，稳定提高粮食综合生产能力

稳定粮食播种面积，提高单产水平，是提高中国粮食综合生产能力的主要途径。为此，一是必须在严格保护耕地的基础上，加大中低产田改造力度，不断提高耕地质量，大规模建设旱涝保收高标准农田。二是必须提高粮食生产用水保障能力。中国水资源紧缺，水资源与耕地资源和气候资源的匹配不理想，洪旱灾害频繁发生，农田水利建设对粮食生产发展具有至关重要的作用和影响。要统筹利用现有的水资源，确保农业用水资源不被挤占。要完善农田水利设施，稳定提高农田灌溉比例，提高粮食生产用水效率，健全防洪抗旱减灾防灾体系。三是发挥科技对粮食增产的支撑作用。这些年的经验证明，每一次粮食种子革命，都会带来粮食产量的一次飞跃。种业作为农业产业链的源头，在保证粮食和农业产业安全上发挥着不可替代的重要支撑作用。要增加国家对种子的基础研究和应用研究的投入，加强小麦、玉米、水稻等主要农作物育种科技攻关，加快选育开发产量高、抗灾强的粮食新品种。构建强有力的种业知识产权保护体系。探索现代种业发展新机制，大力提升国内种子企业实力和市场竞争力。加快推进粮食生产全程机械化，提高农机补贴水平和范围，加大大型农机具的推广应用，促进农业节本增效。

（二）保持粮食价格合理水平，完善粮食市场机制

粮食生产高度依赖水土等自然资源，在人多地少的基本国情下，大幅度提高粮食劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力弱。在这种情况下，粮食价格提高就成为保障供给、平衡工农业利益关系的重要手段，这也是工业反哺农业的重要方式。从国际经验看，劳动生产率提高较慢的行业往往是价格上涨最快的行业。自2004年中国开始实施水稻、小麦最低收购价政策以来，到2012年，小麦提价幅度达40%以上，水稻提价在70%以上，其中粳稻提价幅度在86%。在最低收购价逐步提高的同时，粮食市场收购价也水涨船高（见表3和表4）。2012年与2004年相比，三种粮食平均收购价格上涨了76.7%，其中稻谷平均涨幅90%，玉米为84.2%，小麦为47.1%，大豆只有29.8%。近年来，化肥、农药和柴油等生产资料价格全面上涨，同时，农业人工成本和土地成本不断攀升，粮食成本增速高于价格增速。2004～2011年，三种主粮土地成本年均增长15.7%，人工成本年均增长10.4%，物质与服务费用年均增长8.7%，都高于价格增速（见表5和表6）。由于种粮成本大幅上升，种粮收益并不高。从三年平均（2009～2011）收益来看，三种主粮的平均收益只有223.43元/亩。受成本上涨因素的影响，粮食种植实际收益增长缓慢，有些甚至出现负增长。2004～2011年如果剔除消费价格上涨的影响，三种主粮亩均种植收益在7年里一共仅提高了0.8元，其中玉米提高了91.4元，稻谷提高了8.6元，小麦则下降了97.8元。与居民收入水平和社会物价总水平相比，当前粮食价格总体水平并不算高。

从保障市场供应、农民增收、平衡城乡关系的角度看，在全社会物价总水平提高的同时，应当保持粮食价格水平的稳步提高。现行的最低保护价和临时收储价政策还存在明显缺陷，不同品种、不同年份间，成本利润率相差较大，且执行时间不易掌控。例如，2009年以来，粳稻成本利润率上升幅度大，由40%升到59%；小麦油菜籽成本利润率有所下降，小麦由27%降至17%，油菜籽由10%降至2%；大豆稳定在30%左右。要进一步完善粮食最低收购价政策，使粮食最低收购价与相关农资价格保持同步，真正成为粮食最低支撑价，确保农民种粮收益不降低，并逐步提高。完善粮食最低收购价政策启动机制，国家有关部门在新粮收购上市前，要充分做好市场调查和分析预测，一旦市场价格低于或接近国家最低收购价，新粮上市后就要及时启动最低收购价执行预案。坚持主要由市场供求来决定粮食价格，提高政府价格干预政策的前瞻性和稳定性。

此外，要加强粮食市场体系建设，促进粮食市场竞争。重点建设和发展大宗粮食品种的区域性、专业性批发市场和大中城市成品粮油批发市场。继续深化国有粮食企业改革，推进国有粮食企业兼并重组，重点扶持一批国有粮食收购、仓储、加工骨干企业。发展农民专业合作组织和农村经纪人，为农民提供粮食产销服务。

（三）创新农业经营体制，培育规模化种粮主体

随着农村劳动力持续向非农产业和城市转移就业，农村土地流转加快，粮食规模经营呈明显增加趋势。据清华大学中国农村研究院对全国205个村5165个农户进行的调查，发生土地流转的农户占农村家庭的15.5%，其中全部转出户占7.2%，村均流转面积占承包耕地面积的15.6%。户均家庭经营实际面积达到9.4亩，比户均承包地面积8.6亩多9%。调查显示，在流转土地中，71.3%的土地在农户间流转。农户转入土地仍以种植粮食为主，占2/3。公司经营的土地面积占到流转土地的19.6%，在有公司租地经营的21个村中，每个公司平均转入土地766亩，其中85%用于非粮食生产。可见，转入土地后，公司的经营行为与农户的家庭经营行为完全不同，呈现出明显的“非粮化”特征。据统计，截至2011年底，全国农村土地流转比例已经达到了17.8%，上海、苏南等发达地区更是达到60%～80%以上。在土地流转过程中，对适合企业化经营的种养业，如投资较大的设施农业、规模化养殖业，可以鼓励引导工商资本进入。但对于粮食种植，应鼓励耕地流向专业大户、联户经营、家庭农场和农民专业合作社，以确保农民家庭承包经营的主体地位。对于企业租赁农户承包地,应严格农业经营能力审查,规范流转行为。要加快确权颁证，以法律形式确立农户家庭长久不变、更加充分而有保障的土地承包经营权。健全土地承包经营权流转市场，加强土地承包经营权流转管理和服务，为培育适应现代农业发展的新型规模化粮食生产经营主体创造良好环境。

（四）完善粮食支持政策，改善粮食宏观调控

一是增加对农民种粮的补贴规模，提高补贴政策效果。从2004年开始，我国开始实行种粮补贴，种粮直补、良种补贴、农机补贴和农资综合直补，这“四项补贴”从145亿元增加到2012年的1628亿元。尤其是农资综合直补水平大幅度提高，2012年补贴规模达到了1078亿元，在很大程度上弥补了农民因生产成本增加带来的负担。粮食补贴方式也存在不合理之处。各地一般都是将粮食直补和农资综合补贴发放给原土地承包户，只要有承包地就能拿到补贴，租入承包地的种粮大户难以享受政策优惠。由于补贴方式不够合理，补贴资金的效果没有充分体现出来。为了更好地发挥政策效能，应提倡补贴资金发放与粮食播种面积直接挂钩，新增补贴向新型种粮主体倾斜，确保种粮农民能真正得到政策实惠。

二是健全对粮食主产区利益补偿机制。2004～2011年间，中央财政对粮食主产区转移支付年均增长速度已达27.8%，但粮食主产区财力依然薄弱。2011年13个粮食主产省人均财政收入3252元，为全国平均水平的83%；列入《全国新增1000亿斤生产能力建设规划》的745个产粮大县，人均财政收入1200元，为全国平均水平的30%，人均财政支出3040元，为全国平均水平的44%。为改变商品粮调出大县财政拮据状况，中央和省级财政要按照基本公共服务均等化的要求，增加对粮食主产区一般性转移支付力度，进一步加大对粮食主产区教育、卫生、文化、交通等社会事业的支持，完善县级基本财力保障机制。要参考各个省区粮食产量和农村人口比重，完善支农资金分配和财政转移支付机制，逐步使粮食主产县人均财力达到全省和全国平均水平。

三是健全粮食宏观调控机制。加强对粮食生产、消费、进出口、市场、库存、质量等监测。加强粮食市场监管，维护正常的粮食流通秩序。完善粮食储备制度，健全中央储备粮吞吐轮换机制。培育以仓储为基础、加工为支柱、贸易为龙头、物流为延伸的具有维护国家粮食安全能力大型粮食企业集团。加强粮食流通基础设施建设，改进粮食运输的薄弱环节。

（五）强化从生产到消费全过程节粮，提倡科学健康的食品消费

加强管理，改进技术，降低粮食储备的损耗。大力推广种子精量精播技术，提高收获机具的精度和性能，减少生产环节的损失。加快粮食加工业技术进步，提高粮食加工水平，减少粮食损耗。完善运输装备和作业标准，减少粮食运输环节的损耗。加快推广农户科学储粮技术，鼓励粮食购销企业面向农民和用粮企业开展代购、代销、代储业务，减少粮食产后损耗。我国不能采取西方国家以肉食为主的饮食结构，也不能脱离经济发展水平，要提倡符合我国国情和经济发展水平的科学的饮食结构。“一粥一饭，当思来之不易”。要在全社会树立节约粮食观念，自觉克服浪费粮食的现象。

（六）提升统筹利用国际农业资源和市场的能力

一是提升粮食进口能力。通过政府间合作，与主要产粮国建立长期稳定的粮油贸易合作关系，建立稳定进口渠道。二是农业援助和对外投资相结合，加快“走出去”。以国内涉农企业为主体，以加工业、贸易渠道和基础设施为重点领域，逐步构建全球供应链、产业链和服务链。三是推动全球粮食安全治理改革。推动各项粮食援助承诺得以落实，推动统筹运用金融、贸易、援助、环境保护等各项措施系统应对全球粮食危机。