科学研判玉米产业形势，积极转变发展方式

科学研判玉米产业形势，积极转变发展方式

张世煌 徐志刚（国家玉米产业技术体系）

近期，网上流传一位退休老专家对国内玉米收储价格下调的评论文章，表达了对高价玉米托市收储政策浓重的依恋之情，但没有剖析2012年以来政府部门过度干预市场造成的弊病及背后隐藏的产业危机。作者对市场价格下跌表示了极大的忧虑，认为“历时仅一年，玉米从国家长期呵护的‘主粮’以跳崖方式一下子沦为粮食市场的滞销品”，对玉米市场政策的调整表达了强烈的反对意见。

那篇文章反映了许多农民和基层干部对新政策的不解、担忧与无奈心情。近年来，国内玉米市场形势急转直下着实有点让人反应不及。四年前许多人都喊我国要大幅度进口玉米，玉米要沦为第二个大豆了。当下玉米却变成了严重供过于求，国内价格和库存同时高企，必须再次调整结构了。然而，当前这种局面究竟是短期和阶段性的，还是长期和趋势性的供求关系反映？造成目前这种状态的原因在哪里？这都需要有一个科学的判断，方能找到症结，给出良策。

一、国内玉米是阶段性过剩，中长期供求关系仍将偏紧

当前，国内玉米生产过剩，价格和库存同时高企，有悖经济规律，这说明我国玉米过剩并不是正常供需关系的反映，而是政策扭曲造成的。临时收储价格托市导致国内玉米阶段性供过于求，而经济走弱和美国玉米大幅增产与价格托市形成共振，加剧了国内市场过剩态势。

第一、价格托市刺激生产，抑制需求，放大了供过于求的程度。价格扭曲导致国内生产、需求都偏离了资源最佳配置的均衡状态。假设政策不强力干预，我国玉米市场均衡供需量应在2亿吨左右。由于托市价格大大高于市场均衡价格，生产水平被刺激到2.2亿吨还多，消费水平则被压到不足1.9亿吨（由于经济走弱导致需求乏力，目前国内实际需求只有1.8亿吨左右）。这就造成每年约3000万吨的超额供给。不过，由于市场在不被干预情况下的社会合意需求是2亿吨，就生产能力而言，需要调整的过剩产能只是2000万吨。

第二、国内经济走弱通过影响收入和加工需求导致阶段性地抑制玉米饲料和工业需求。但是，经济不会永远走弱，玉米加工和饲料需求的低迷只是阶段性的。一方面，随着经济回暖，玉米加工需求将会回暖；另一方面，我国居民、特别是农村居民收入和生活水平还有很大提升空间，对动物产品消费的增加将带动饲料粮需求增加，且增长空间还比较大。这些都是长期趋势。

第三、近几年美国气候适宜，玉米生产形势较好，但全球经济迟迟不能复苏导致玉米市场需求低迷，促使国际玉米价格持续走低。国内外差价过大导致我国玉米、高粱、饲用大麦、DDGS等进口增加，替代国内玉米供应，进一步加剧了国内供给过剩局面。从近两三年情况看，我国每年这样的进口替代物都在2000万吨左右，造成国内玉米供给比需求又多出1000多万吨。

综上，近几年国内玉米库存高企主要由几部分因素叠加造成：价格托市造成每年约3000万吨的供给过剩；国内经济走弱滞缓了需求的趋势性增长并助长了库存增加；全球经济低迷和美国气候利于生产促使国际价格持续走低，导致国内价差型进口替代物增加，这又增加了1000万吨的库存压力。多方面因素叠加，迫使我们不得不改革玉米的收储和补贴政策。

二、价格托市是国内玉米阶段性过剩的关键症结，改变托市收储政策势在必行

要科学判断国内玉米供求的长期均衡关系，就必须先判断上述几部分叠加因素是否为长期性？答案是否定的。上述影响因素多是阶段性的（国内外经济低迷、美国气候等）或者是人为因素（价格托市），其中价格托市则是导致国内玉米阶段性过剩的关键。

放弃托市，让价格下落，国内玉米需求将回升到2亿吨，现在过剩的产能就只有2000万吨。国内价格一旦降下来，玉米的替代物进口量将减少1000万吨，库存压力也会减少。将来，一旦国内经济回暖，玉米需求增加几千万吨将是很快的事情，因为我国城市低收入人群和农民对动物产品的需求增长空间还很大，工业需求增加的空间也不小。2020年国内玉米需求增长到2.2亿吨将是大概率事件。因此，现在每年2.2亿吨的生产能力，五年以后将不再过剩。

事实上，国内粮价已经高企到了无法维持的程度，这主要是收储政策效应连续多年累积的必然后果。价格刺激导致耕地资源向玉米过度配置，影响了农业经济的可持续发展，同时，玉米价格高企还严重阻滞了下游畜牧产业和加工业的正常发展，拖累了国民经济后腿。强烈的政策干预还误导了农民对市场经济的理解，导致农民过度依赖国家对市场的干预。国家的市场调控政策没能在对国内外供需形势做出前瞻性科学研判的基础上进行微调，而是出现方向性的剧烈转变。但历史经验和这三年的困境都表明，过度干预只会导致整个产业陷入被动局面。价格扭曲是问题的症结，价格必须回归市场，玉米的生产、流通和贸易必须回归市场经济，否则，玉米生产和流通贸易的大起大落将无法避免。

有人站在为民请命的立场担忧玉米生产形势，“玉米价格再次回归市场给种粮农民会带来什么？对玉米生产会产生什么影响？”认为种粮农民的利益将损失惨重。确实，如何应对价格回归市场对农民利益的冲击，是政府应该和可以做的事情。但要明确，延续计划经济式的价格干预政策只会继续扭曲市场信号，损害产业发展，将越来越行不通。为了应对市场化对农民利益的冲击，就需要改革补贴办法，变补贴流通为直接向农民提供收入补贴。这比补贴流通环节的效果要好得多。

三、合理调控玉米市场，积极转变发展方式

我国玉米收储施行高位放水和洼地自救，实在是无奈之举。让价格回归市场，引导生产和要素结构调整是经济规律使然，是大势所趋。基于对前述长期趋势和均衡关系的判断，玉米产业未来的发展重心不是种植结构调整，而是合理调控市场、改变政策支持方式和转变发展方式。

第一，科学判断中长期供求形势，合理调控市场。由于过去8年里经济和政策效应的积累，我国目前面临了较大的去库存压力。国家可以考虑通过补贴饲料、能源加工和对外援助等方式降低库存水平。但需要注意的是，这一库存是多年累积效果，不能因为当前库存较高而夸大生产能力过剩程度。综合考虑国内经济和市场，对应近中期国内市场需求，减少1000-2000万吨产能，面积减少3000-4000万亩是比较合意的。同时，我们不应过于乐观看待玉米的供需形势。未来几年一旦价格放开和经济回暖，国内将恢复玉米产销平衡局面。当然，我们也没必要过于忧虑国内玉米安全问题。考虑到国内已经展现出较高的玉米产能和技术进步趋势，我们一直不认为未来国内玉米市场与流通领域会出现很大缺口。

第二，发挥市场机制作用，引导种植业结构调整。需要调整国内玉米供需和农业资源与作物结构配置的引导方式，放弃行政干预，放开价格，让市场价格和经济效益去发挥市场资源配置的决定性作用。相比市场机制，政府和专家对市场变化的反应敏感程度和能力都是有限的，而且因为滞后调控甚至出现方向性错误。让市场发挥价格形成和资源配置的功能是关键。对政府而言，更需要做的是尽可能做好长期趋势判断，然后通过政策调控适当熨平波动。

对农民来说，赚钱和改善家庭生活是首位，所以调整种植结构获取最大利润是合理选择。对政府而言，政策导向取决于政策目标。如果目标是农民增收，可以鼓励发展经济作物；如果政策目标是玉米供应，就应当鼓励种植玉米，但即便这样，也要尽量保证农民种植玉米的经济效益。

第三，改变政策支持方式。有人担心，“如果中国的粮价与国际市场接轨，采取压缩国内玉米面积和进口低价玉米的政策，转基因玉米将大举进入，?氐卓刂婆┨锊⒊涑馐谐薄４幽壳肮?谕饧鄄罾纯矗?绻?谐〔⒐欤?∠?厮芭涠睿?span style="color:red">由于国际价格大幅低于国内价格，情况确实会很糟。进口玉米将大量涌入国内市场替代国产玉米，如果不能降低国内玉米生产成本，生产便会萎缩，导致耕地资源在不同作物之间重新配置，促使其他作物价格下降，最终全面降低农民收入。当然，这对消费市场和需求方有利，对国家粮食安全也未必是灾难性的。不少研究表明，仅从巴西的耕地资源潜力而言，中国即便进口1亿吨玉米也不是问题。但是，这对农民却是实实在在的冲击，不种玉米种什么？腾出这么多耕地必然导致种地收益普遍性下降。

因此，必须在放开价格的同时，完善补贴政策以保护农民生产收益和种粮积极性。官方要提前公布政策，使农民、市场中介、饲料和加工企业等市场主体有一个明确的政策预期，这对稳定生产和市场平稳都非常重要。至于补贴方式，有很多手段可供选择，可以选择对农民进行直接的收入补贴，还可以通过改革和完善农业保险间接对农户进行收入补贴等。

第四，转变发展方式，提升玉米产业竞争力。未来我国玉米面临的最大问题不是生产能力，而是生产和流通成本过高，是国内玉米在国际市场上缺乏竞争力而最终导致国内出现差价型进口。因此，我国玉米产业未来生存发展的关键是降低生产和流通成本。就科技发展而言，在成本增加不大的情况下大幅度提高单产是一种思路，但更现实的选择是在单产正常增长的情况下，降低投入，减少成本。因此，我国需要调整和明确玉米科技研究方向，必须降低单位产品生产成本，必须实现单位面积产量增幅高于成本增幅，或者小幅增产的同时降低成本。