如何在优化种植结构的同时保障国家粮食安全

近年来，河北省青县在推进农业结构调整过程中，瞄准服务京津市场菜篮子，引导扶持农民种植绿色无公害果蔬。图为农技人员在青县司马庄绿豪农业专业合作社蔬菜大棚内查看农作物生长情况。新华社记者牟宇摄

日前，农业部印发了《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》。这是继1999年之后，时隔17年农业部再次编制全国性种植业结构调整规划，对“十三五”期间如何调整优化种植业结构进行了具体安排部署。从本期开始，我们将推出《聚焦种植业结构调整》系列报道，通过“解读篇”“大豆篇”“玉米篇”，为您展示种植业结构调整优化从文件到落地的方方面面。

和以往相比，本轮调整的特点是什么？要达到怎样的目标？调整过程中有哪些重点和困难？如何在优化种植结构的同时保障国家粮食安全？本期“解读篇”为您深度分析《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》。

——编者

大力推进种植业结构调整促进农业提质增效和可持续发展

——农业部种植业管理司司长曾衍德解读《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》

□□本报记者刘婉婷

近日，农业部印发了《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》），对当前和今后一个时期种植业结构调整进行了具体安排部署，也是“十三五”时期种植业发展的指导性文件。种植业是农业的重要基础，粮棉油糖菜是关系国计民生的重要产品。记者就如何落实《规划》要求，专访了农业部种植业管理司司长曾衍德。

为什么要调？

问：我国粮食产量连续五年超过5.5亿吨，连续三年超过6亿吨，果菜茶等园艺作物稳定发展，棉油糖等工业原料作物单产水平进一步提高。在这样的背景下，为何要进行种植业结构调整？

答：近年来，国家出台了一系列强农惠农富农政策，有力促进了粮食和种植业持续稳定发展，取得巨大成就。但当前，我国农业发展环境正发生深刻变化，老问题不断积累、新矛盾不断涌现，也面临不少困难和挑战。一是品种结构不平衡。小麦、稻谷口粮品种供求平衡，玉米出现阶段性供大于求，大豆供求缺口逐年扩大。棉花、油料、糖料等进口大幅增加。优质饲草短缺，进口逐年增加。二是资源环境约束的压力越来越大。耕地、水资源对农业生产的“硬约束”加剧，靠拼资源消耗、拼物质要素投入的粗放发展方式难以为继。三是消费结构升级的要求越来越高。消费者对农产品的需求由吃得饱转向吃得好、吃得安全、吃得健康，进入消费主导农业发展转型的新阶段。四是产业融合的程度越来越深。现代农业产业链条不断延伸，需要开发农业多种功能和多重价值，实现一二三产业融合发展。五是国内外市场联动越来越紧。国内与国际市场深度融合，国内农产品竞争优势不足，进口压力加大。此外，受全球气候变暖影响，极端天气频发重发，病虫害加重发生，对农业生产安全带来威胁。

新形势下，我国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，是当前和今后一个时期农业农村经济的重要任务。这些重大部署和要求，给种植业结构调整带来难得的机遇。一是有发展新理念的引领。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念，为调整优化种植结构提供了基本的遵循。二是有巨大市场消费的拉动。消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强，蕴藏着巨大的市场空间。三是有科技创新加速的支撑。新一轮科技革命和产业变革正蓄势待发，新技术不断涌现，内在动力持续增强。四是有农村改革的深入推进。农村集体产权制度改革、农产品价格和收储制度改革等，将进一步释放改革红利。五是有国际国内的深度融合。“一带一路”战略的加快实施，为统筹两个市场、两种资源拓展了空间。

面对新形势、应对新挑战，必须主动作为、顺势而为，加快转变农业发展方式，推进种植业结构调整，提升质量效益和竞争力，才能更好地保障国家粮食安全，促进种植业可持续发展。

有什么不同？

问：此次发布的《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》有哪些突出特点？

答：《规划》为当前和今后一个时期指导各地结构调整设计了路线、勾画了蓝图，具有4个鲜明的特点。

一是保持连续性。上一次编制印发种植业结构调整规划是在1999年。当时农业部编制了《种植业生产结构调整“十五”计划和2015年规划》，着眼于中短期和中长期发展，提出了“十五”时期和未来15年种植业结构调整的战略目标和基本思路。之后，分别于2003-2007年、2008-2015年，先后实施了两轮粮棉油糖等优势农产品区域布局规划，主要是根据农产品供求形势和区位发展优势，突出分品种的区域布局和产业带建设。时隔17年，又编制《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》，这个规划的规划期是着眼于“十三五”，时间上与上一轮种植业结构调整规划和粮棉油糖等主要农产品优势区域布局规划作了很好的衔接，保持了种植业发展规划设计上的连续性。

二是突出针对性。现阶段农产品供求矛盾主要表现为阶段性供过于求与供给不足并存。一些供给没有很好的适应需求变化，大豆缺口很大，而玉米增产超过了需求增长，牛奶难以满足消费者对质量、信誉保障的要求。可以讲，这一轮种植结构调整规划有保有压，有取有舍，稳定水稻小麦等口粮品种，调减库存压力大的玉米，发展市场需求的大豆、杂粮杂豆、马铃薯、优质饲草等产品。不仅是在农产品数量上作努力，更是在改善结构、提高质量效益上下功夫，加法减法一起做，打好结构调整的“组合拳”。

三是注重引领性。《规划》强化两个引领，一个是绿色发展理念的引领。坚持生态保护优先，着力构建生产、生活、生态“三生共赢”的种植业发展格局。另一个是技术路径的引领。在品种结构上，对粮、棉、油、糖、菜、饲6类产品分别提出结构调整的方向和重点，粮食又细化为水稻、小麦、玉米、大豆、薯类杂粮。在区域布局上，明确了东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区、华南地区、西南地区、西北地区6大区域粮棉油糖菜饲的调整重点和方向。

四是坚持整体性。立足我国国情、农情和粮情，在作物结构上，构建粮经饲三元结构，首次把饲草纳入种植业结构调整统筹考虑。在品种结构上，提出发展优质农产品、专用农产品和特色农产品，满足市场多元化需求。在区域布局上，确定不同区域的发展方向和重点，分类施策、分区推进，提升主产区、建立功能区和保护区。在产业融合上，推进农牧结合，发展农产品加工业，拓展农业多功能，促进一二三产业融合发展。

任务是什么？

问：此次种植业结构调整遵循哪些思路和原则，确定了什么样的目标和任务？

答：此次种植业结构调整的总体思路是，以发展新理念为统领，实施新形势下国家粮食安全战略和藏粮于地、藏粮于技战略，坚持市场导向、科技支撑、生态优先，转变发展方式，加快转型升级，巩固提升粮食产能，推进种植业结构调整，优化品种结构和区域布局，构建粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、一二三产业融合发展的格局，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。

在原则上，做到“六个坚持”。即坚持底线思维、确保粮食安全，坚持市场导向、推进产业融合，坚持突出重点、做到有保有压，坚持创新驱动、注重提质增效，坚持生态保护、促进持续发展，坚持着眼全球、统筹两个市场。

在目标上，实现“两保、三稳、两协调”。“两保”，即保口粮、保谷物，“三稳”，即稳定棉花、食用植物油、食糖自给水平，“两协调”，即蔬菜生产与需求协调发展，饲草生产与畜牧养殖协调发展。

在任务上，重点是“四个构建”。一是构建粮经饲协调发展的作物结构。适应农业发展的新趋势，建立粮食作物、经济作物、饲草作物三元结构。二是构建适应市场需求的品种结构。优先发展优质稻米、强筋弱筋小麦、“双低”油菜等优质农产品。积极发展甜糯玉米、加工型早籼稻等专用农产品。因地制宜发展传承农耕文明、有地理标志、有区域特征的特色农产品。三是构建生产生态协调的区域结构。综合考虑资源承载能力、环境容量、生态类型和发展基础等因素，确定不同区域的发展方向和重点，提升主产区、建立功能区和保护区，构建科学合理、专业化的生产格局。四是构建用地养地结合的耕作制度。发展粮豆轮作，实现用地养地结合；推广间作套种，有效利用光温资源；改种节水耐旱作物，提高水资源利用率；开展耕地休耕试点，实现休养生息，促进可持续发展。

具体怎么调？

问：品种结构和区域布局是此次《规划》的核心内容。请您介绍下具体将进行哪些优化调整？

答：《规划》综合考虑了各地资源禀赋、生态条件、产业基础、种植效益、市场需求等因素，提出品种结构和区域布局的调整重点和方向。

在品种结构调整方面，粮食重点是保口粮、保谷物，口粮重点发展水稻和小麦，优化玉米结构，因地制宜发展食用大豆、薯类和杂粮杂豆。棉花重点是稳定面积、提高单产、提升品质、增加效益。油料重点是两油为主、多油并举，重点发展油菜和花生，因地制宜发展耐旱耐盐碱耐瘠薄的油葵、芝麻、胡麻等小宗油料作物。糖料重点是稳定面积、双提双增，即提高单产、提高含糖率，增加产量、增加效益。蔬菜重点是稳定面积、保质增效、均衡供应。饲草作物要以养带种、多元发展，根据养殖生产的布局和规模，重点发展青贮玉米，因地制宜发展优质苜蓿、饲用燕麦、黑麦草、饲用油菜等优质饲草饲料，逐步建立粮经饲三元结构。

从区域布局调整方面。东北地区重点是“稳、减、扩、建”四字要领，即稳定水稻、调减非优势区玉米、扩种大豆杂粮薯类和饲草作物，构建合理轮作制度。黄淮海地区重点是稳字为重，压保并进，粮经饲统筹，稳定小麦、蔬菜面积，适度调减华北地下水严重超采区小麦、改种耐旱耐盐碱的棉花、油葵和马铃薯，适当调减低产的夏玉米面积、扩种花生、大豆和饲草作物。长江中下游地区重点是“两稳一提”，即稳定双季稻面积、稳定油菜面积，发展优质弱筋小麦和双低油菜，提升品质。开发利用沿海沿江环湖盐碱滩涂资源种植棉花，开发冬闲田扩种饲草作物。华南地区重点是“两稳一扩”，即稳定水稻面积、稳定糖料面积，扩大冬种面积。西南地区重点是稳粮扩经、增饲促牧，间套复种、增产增收。稳定水稻、小麦和藏区青稞，扩种马铃薯和杂粮杂豆，扩大优质油菜生产，调减云贵高原非优势区玉米，改种优质饲草，推广间套作生态型复合种植，提高土地产出率，促进增产增收。西北地区重点是稳夏优秋、稳棉保供、特色增效。稳定小麦等夏熟作物，积极发展马铃薯、春小麦、杂粮杂豆，因地制宜发展青贮玉米、苜蓿等饲草作物。稳定棉花种植，发展特色小宗粮油作物。加强玉米、蔬菜、马铃薯、苜蓿等制种基地建设。

政策有哪些？

问：种植业结构调整是一项系统工程，请问将如何加强顶层设计，调动地方政府和农民群众的积极性？

答：种植业结构调整涉及多方面利益，调整结构既需要加强政府引导和行政推动，也离不开政策扶持和项目支撑。

一是完善农产品价格政策。统筹考虑水稻、小麦、玉米、大豆、油料、棉花等作物的比较效益，健全完善主要农产品价格形成机制，释放价格信号，引导农民按照市场需求调整优化种植结构。

二是实施结构调整补助。今年，在中央财力非常困难的情况下，农业部会同财政部整合30多亿元资金支持农业结构调整。开展耕地轮作试点，推广粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等种植模式，促进农业可持续发展。扩大粮改饲试点规模，以养带种，农牧结合，促进饲草生产与畜牧养殖协调发展。在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区探索开展耕地休耕试点。

三是加强高标准农田建设。加大资金投入，加快建设集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，优先建设口粮田。强化耕地质量保护与提升，开展土壤改良、地力培肥和养分平衡，防止耕地退化，提高地力水平。抓好东北黑土地退化区、南方土壤酸化区、北方土壤盐渍化区综合治理，保护和提升耕地质量。

四是推进农业科技创新。推进种业科技创新，加快培育和推广一批高产优质多抗适宜机收的突破性新品种，加快主要粮食作物新一轮品种更新换代。推进技术集成创新，深入开展绿色高产高效创建和模式攻关，集成组装一批高产高效、资源节约、生态环保的技术模式，示范带动均衡增产和可持续发展。

五是提升农机装备水平。开展新型高效农业机械研发，推广一批适宜不同区域、不同作物、不同环节的新机具。促进农机农艺融合，着力解决水稻机插和玉米、油菜、甘蔗、棉花、花生、马铃薯等机播机收突出问题，加大蔬菜、饲草生产机械装备研发和示范应用，推进主要农作物生产全程机械化。

六是完善金融保险政策。发挥财政投入的杠杆作用，通过补贴、贴息等方式，撬动金融资本、社会资本进入，形成多方投入的机制。加快建立农业信贷担保体系，解决新型经营主体融资难问题。扩大农业政策性保险覆盖面，稳步提高保障水平。探索开展农产品价格保险试点。

七是加大生态保护力度。推进农业节水增效，推进化肥农药减量增效，推进测土配方施肥和病虫害统防统治，推进农业废弃物资源化利用，打好农业面源污染攻坚战，实现“一控两减三基本”的目标。

八是强化农产品市场调控。加强农产品生产、消费、进出口、储运等环节的监测预警，完善主要农产品储备调控体系，加强进出口调控，增强国际市场话语权。